Reforma agraria: ¿qué sigue tras fallo clave de la Corte Constitucional?

El presidente de la república, Gustavo Petro, y diversas entidades del Gobierno cuestionaron la decisión de la Sala Plena de la Corte Constitucional de tumbar apartados de un artículo del Plan de Desarrollo que buscaba dinamizar algunos procesos agrarios. El problema fue que el cambio tumbó una fase clave, incluso contemplada en el acuerdo de paz. Se trata de la posibilidad de acudir a jueces para que estos revisen las decisiones tomadas por la Agencia Nacional de Tierras en tres procesos agrarios: la extinción de dominio, la recuperación de baldíos y la expropiación.

¿La decisión de la Corte pone en problemas la reforma agraria como dicen desde el Gobierno? ¿Qué pasa cuando una persona quiere defenderse de un proceso de extinción de dominio, por ejemplo? CAMBIO le explica los detalles de la decisión y sus implicaciones.

Los cambios que se aprobaron en el PND

El parágrafo sexto del artículo 61 del Plan Nacional de Desarrollo (PND) hizo un ajuste al Decreto Ley 902 de 2017, que reguló múltiples procesos agrarios, incluyendo una fase administrativa que hace la Agencia Nacional de Tierras. Luego de esta fase, los jueces definen los casos. 

Con el cambio de normas, la ANT podía hacer todo un informe técnico y jurídico, basado en pruebas para tomar la decisión correspondiente, sin tener que acudir a jueces, para los siguientes casos:

-Clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos.

-Extinción judicial del dominio sobre tierras incultas de las que trata la Ley 160 de 1994.

-Caducidad administrativa, condición resolutoria del subsidio, reversión y revocatoria de titulación de baldíos.

En estos casos, entonces, si un particular quiere controvertir la decisión administrativa de la ANT, solo podrá aplicar una acción de nulidad agraria en un plazo de tres años. Los reparos al cambio que aprobó el Congreso en el PND fueron múltiples, pues si bien era adecuada la idea de agilizar trámites que duran años en un juzgado sin estudiarse ni resolverse, el problema es que puede afectar los derechos de los propietarios.

Así se lo dijeron a la Corte en múltiples demandas, que fueron apoyadas por la Procuraduría, bajo el entendido de que la eliminación de la fase judicial no permite a terceros defenderse adecuadamente en esos tres procesos agrarios, bien sea porque reclamen la propiedad de la tierra o porque consideren que la decisión de la ANT sobre un predio determinado fue errónea.

Lo que dijo la Corte

Sobre las dos demandas acumuladas, una de Guillermo Forero y otra de Julián Andrés Pimiento, la Sala Plena dijo que hubo vicios de forma que son graves.

En palabras sencillas, la ley dice que los congresistas deben saber realmente qué es lo que debaten y aprueban. El principio de publicidad es necesario, dice la Corte, y en este caso se encontró que no hubo en el Senado una explicación detallada de los ajustes a los procesos agrarios ni de sus implicaciones y que el detalle del asunto solo se hizo un día después de aprobar el cambio por parte de la Ministra de Agricultura.

“Esta intervención de la ministra, además, se refirió a otro artículo del proyecto de ley, relacionado con la derogatoria del Decreto Ley 902 de 2017”, señaló la Corte. Es decir, cuando sí hubo explicaciones, se hizo sobre otro artículo y no sobre la eliminación de la fase judicial para el desarrollo de diferentes procesos agrarios.

Este vicio no es menor porque cualquier modificación a las normas que buscan implementar el acuerdo de paz (como el Decreto de 2017) requieren un debate democrático y transparente. Así lo dejó expreso el magistrado Antonio José Lizarazo que apoyó la decisión de la Sala Plena, pero aclaró su voto:

“Cualquier modificación a las normas de implementación debe hacerse con una motivación suficiente y sometida a una deliberación democrática amplia, profunda, rigurosa, abierta y transparente, bajo los principios de progresividad y no regresividad, teniendo en cuenta la obligación constitucional de cumplir de buena el Acuerdo, lo que se traduce en que cualquier modificación que se proponga debe tener por objeto garantizar de mejor manera las finalidades del Acuerdo”, indicó.

El magistrado Jorge Enrique Ibáñez también aclaró su voto, pero en otro sentido: dijo que la falta de publicidad se evidenció para todo el artículo 61 y no solo para el apartado que se cayó, por lo que los congresistas no conocieron previamente lo que se iba a debatir y aprobar.

Las implicaciones

Por eso, a pesar de las críticas, desde la Corte consideran que la sentencia protege el Acuerdo de Paz porque la fase judicial para esos procesos agrarios ya estaba establecida en una norma de implementación del acuerdo..

Ahora bien, esta decisión no le quitó a la ANT la facultad de decidir administrativamente en los procesos que tienen que ver con el acceso a la tierra de los campesinos. Eso se puede seguir haciendo, a menos de que haya un tercero, que puede ser un campesino o un terrateniente, que alegue ser dueño del predio en cuestión. Si eso pasa, se activa una fase judicial que debe seguir un procedimiento abreviado, pero ante jueces agrarios. Y los jueces agrarios no se han creado.

En ese sentido, hay que precisar que la decisión no afecta todos los mecanismos de acceso o búsqueda de tierras para la reforma agraria. Más allá de la decisión, es claro que el proceso es muy lento por dos razones: por la demora en la ANT para hacer todas las claridades que se necesitan de un predio y para presentar la respectiva demanda ante los jueces, y por la demora en el sistema judicial para resolverlas.

La experta en procesos agrarios Ana Jimena Bautista explicó que la Agencia Nacional de Tierras no presentó ni una sola demanda ni en el Gobierno de Juan Manuel Santos ni en el de Iván Duque. Bautista explicó que con el cambio del PND, la ANT resolvió de fondo 2.171 casos, y que ahora la Agencia tendría que llevar ante los jueces cerca de 20.500 procesos.

Para poder agilizar estos trámites, es esencial que se ponga en marcha la jurisdicción agraria, cuya creación solo fue posible en este Gobierno. El Congreso ya aprobó una reforma constitucional y su respectiva ley estatutaria, lo cual es un avance significativo. Pero aún falta el estudio y la aprobación de la ley ordinaria que el Gobierno presentaría en esta legislatura.

Y, cuando se apruebe esta ley, que deberá contar con el visto bueno en materia de presupuesto, ahí sí se pondría en marcha la creación de los jueces agrarios. Es decir, todavía falta mucho trecho por recorrer y la Corte Constitucional tiene para estudio demandas contra otros apartados de ese mismo artículo, cuyo pronóstico no es bueno para los intereses del Gobierno.