Ideas para una economía incluyente

Por Juan Alfredo Pinto Saavedra*

Economía Popular. Así se denomina a un inmenso conjunto de actividades productivas –comerciales y de servicios– ejecutadas por las pequeñas y medianas empresas, los trabajadores por cuenta propia, los independientes y autónomos, los micronegocios familiares y un largo etcétera. 

En la economía popular tienen cabida los negocios de subsistencia ambulantes o estacionarios y la provisión de servicios en espacios reducidos; los que viven de la manualidad intensa de la producción artesanal, y hasta las empresas mínimas y pequeñas de tecnología avanzada. Caben los servicios profesionales, el comercio comunitario y barrial, la agricultura campesina y las minicadenas productivas. 

Caben los negocios formales –con registro mercantil, información contable y reconocimiento legal de sus productos, marcas, relaciones laborales y comerciales, tributación y supervisión institucional–, como los informales, sobre los que hay un cumplimento parcial de registros contables y obligaciones laborales y tributarias, así como de normas técnicas y de participación en las relaciones institucionales, gremiales, territoriales, con entidades gubernamentales y de fomento empresarial.

Observando el proceso económico de América Latina, en plena fase de desorden geopolítico global, previsiones recesivas y tendencias a la complicación del escenario económico, el cambio político en Colombia nos coloca en un momento histórico decisivo, dentro del cual el presidente electo Gustavo Petro proclama la opción de un rol gubernamental aglutinante de un Acuerdo Nacional que involucre a la mayoría ciudadana, comprometa a los sectores público y privado, y transforme la dificultad en oportunidad para realizar un juego de reformas estructurales que ponga punto final al conflicto, a la oscilación ineficaz entre modelos de desarrollo que no han logrado cerrar las brechas sociales y a la fractura de la sociedad colombiana entre premodernidad y posmodernidad.

La hora de la inclusión

Por eso el gobierno del Pacto Histórico y la nación toda tienen frente a sí un enorme desafío: materializar un Programa Integral de Promoción y Desarrollo de la Economía Popular, que comprende la gran base de micronegocios, la cual, según el Dane, en reciente publicación sobre el tema, asciende a 5,8 millones, luego de la desaparición de 200.000 microempresas durante los dos últimos años de padecimiento pandémico. El personal ocupado cayó en un 8,7 por ciento entre 2019 y 2021, la remuneración disminuyó en un 25 por ciento, las ganancias decrecieron un 18 por ciento. Una porción significativa del segmento microempresarial no pudo acceder a los subsidios o apoyos financieros por razones de tramitomanía, no disposición de registros e información contable, o por aversión al riesgo del sistema financiero institucional. De allí proviene la brecha en la recuperación del empleo. La inclusión financiera y el acceso al crédito constituyen una de las prioridades de la política pública para la integración económica y el cierre de brechas al interior de nuestra economía.

Algunos de estos negocios caen en la trampa del “gota a gota”, el oprobioso sistema de crédito irregular que liquida tasas efectivas de hasta 15 o más veces la tasa de usura. Por eso hemos propuesto implementar un sistema profundo de financiación microempresarial que integre las microfinanzas, la banca de oportunidades, los corresponsales bancarios, la educación financiera y la denominada Fintech, con el propósito de hacer sólido el trípode entre el micronegocio mejor gestionado, la tecnología y la innovación financiera.

El nuevo sistema colombiano de nanocrédito integraría toda la oferta financiera existente y añadiría nuevas instituciones y grupos económicos para configurar la red de mayor penetración crediticia. Las operaciones a desarrollar incluyen mínima cuantía y van hasta sumas que rondan el salario mínimo. Se vinculan a la estrategia que se propone los bancos de desarrollo, la banca de oportunidades, la banca comercial y sus redes de corresponsales bancarios; también la industria aseguradora, la banca cooperativa, las cooperativas de ahorro y crédito, los fondos de empleados y las mutuales; todas las instituciones de microcrédito, las empresas de servicios públicos y los grandes almacenes, el Banco Agrario y, los grupos de Baloto, apuestas permanentes, giros y remesas. Toda la estructura estará soportada en big data, evaluación paramétrica (scoring a gran escala), plataformas operativas sobre telefonía móvil para conocimiento y/o asignación de cupos por puntaje crediticio. El acceso se expandirá gracias al riesgo compartido por el Fondo Nacional de Garantías, el Fondo de Garantías del Sector Cooperativo y el Fondo Agropecuario de Garantías. Todo este andamiaje iría en paralelo con procesos de formalización rápida acompañados por cámaras de comercio, gremios, cajas de compensación y el Sena.

Consecuentemente, frente al gran tema de la informalidad, una red integrada por las Cajas de Compensación necesitadas de ampliar su acción para defenderse de los enemigos que siempre pugnan por destruir el sistema del subsidio familiar, las cámaras de comercio urgidas de mostrar mayor y mejor resultado en inclusión económica para salirle al paso a los críticos del tributo delegado y los gremios económicos que, sin duda, pueden ir más lejos en el esfuerzo por acrecentar su representatividad y por la mejora distributiva de los factores de la producción, sería la responsable del cierre de la brecha en el tejido empresarial. Los servicios promocionales de las cámaras de comercio serían gratuitos para la microempresa formal e informal. Los microempresarios y autónomos, los trabajadores y sus familias accederían con una contribución mínima fijada por el gobierno a una parte de los servicios de las cajas de compensación y cada sector adelantaría un masivo programa de desarrollo de proveedores e integración de mipymes a las cadenas comerciales, productivas y de suministro. Menor desigualdad, mayor vertebración social. Sostenibilidad y responsabilidad ambiental. Un camino de formalización masiva con información básica y localización electrónica para un millón de micronegocios, donde el sector privado juegue un papel protagónico y favorezca el semillero de su propia base de empresarios. 

Mipymes como eje de la economía popular

La política de apoyo a la economía popular tiene como eje a la micro, pequeña y mediana empresa, pieza clave de la reintegración nacional. Es un componente fundamental de la política de desarrollo productivo en estrecha relación con las de ciencia y tecnología, educación, empleo e innovación para la cohesión social y el desarrollo territorial.

La política de promoción de la micro, pequeña y mediana empresa organiza un compromiso público privado sin antecedentes para desatar procesos de formalización, incorporación de progreso técnico, dotación de factores y acceso a los mismos, comprensión segmentada del conjunto del tejido empresarial y de su conformación territorial y sectorial. Es una construcción de capacidades que reconoce las profundas diferencias al interior del tejido empresarial y en el desarrollo de los territorios, su talento humano, las articulaciones productivas. Se funda en la convicción de propender a un desarrollo productivo orgánico e incluyente, concebido a través de la vertebración y articulación de cadenas y minicadenas, agrupaciones, clústeres, distritos, formas empresariales solidarias, asociatividad productiva, desarrollo de proveedores y corredores de infraestructura funcional; tal desarrollo productivo incluyente defiende la competencia justamente para que ella se mantenga como un valor cultural y económico fundamental, estimula el mejoramiento tecnológico y la innovación a todo nivel y practica la transformación productiva considerando las unidades en su enorme diversidad y en su propia prospectiva.

La magnitud del desafío nacional:

Integrando fuentes estadísticas del Dane, Confecámaras y centros de investigaciones, el universo empresarial colombiano en grandes números reúne 6 millones de unidades, tomando en cuenta la mortalidad del ciclo pandémico que aún no finaliza. Las pymes formales son 150.000 unidades, es una categoría extensa y muy variada. El país tiene alrededor de 4.000 grandes compañías. El procesamiento de datos a esta altura de 2022, nos indica que la informalidad abarca tres cuartas partes del total de unidades económicas.

Durante los últimos quince años se dio un proceso de concentración abrumador. Muchas de las medianas empresas exitosas fueron adquiridas por multinacionales, un buen número de las pequeñas se transformó en microempresas y la mayor parte de estas últimas se “informalizó” por la prevalencia de la inecuación entre costos y beneficios, la cual demuestra que, al menos en pequeña escala,  a la economía informal, en múltiples casos, le va mejor que a la formal, pues la primera procura sobrevivir y crecer al margen del Estado, en tanto a la segunda le cuesta hacerse con los beneficios de la institucionalidad, mientras padece los rigores de la concentración económica oligopólica, y las inseguridades físicas, jurídicas y tributarias.

Por todo lo anterior, el diseño de la política de promoción de la economía popular y de la micro, pequeña y mediana empresa como su arteria principal, ha de tener en cuenta las perceptibles diferencias en el interior de las empresas de tamaño menor e intermedio y los conjuntos económicos altamente heterogéneos.

Es útil comprender que hay negocios de magnitud con cuotas informales y microempresas integradas muy adelantadas tecnológicamente, tal el caso del agrupamiento gráfico del barrio Ricaurte en Bogotá; claro está, también aparecen manifestaciones de atraso en la producción y comercialización, que, sin lograr mínimos de acumulación, presentan tasas altas de mortalidad y natalidad. Es fundamental entender que la actividad económica de las mipymes es procíclica y por eso su política de apoyo se complementa con la política de desarrollo productivo, tecnología e innovación y con los planes de empleo de emergencia.

 Diez estrategias para la economía popular

He tenido la suerte de ocupar gran parte de mi vida profesional trabajando en pro de la economía popular. También he logrado conocer en forma directa las mejores experiencias internacionales de políticas públicas para su promoción y fomento. Colombia necesita un consistente programa de apoyo a la economía popular, una estrategia inter institucional público-privada que, bajo la coordinación del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, integre el esfuerzo de cambio estructural y transformación productiva con base en Ciencia, Tecnología e Innovación. y forme parte de la política de desarrollo productivo construyendo un sistema de producción, innovación, investigación y conocimiento. 

Bajo los preceptos de vertebración y articulación económica, el programa debe cobijar todos los tipos de empresa y todos los circuitos aglutinantes y competitivos del agro, la manufactura, el comercio, los servicios y las industrias del conocimiento,  desde los territorios como escenarios de la vida económica, las regiones resultantes de la concatenación empresarial que desbordan la división política tradicional para integrar los sistemas de movilidad, conexión digital, teleservicios y la infraestructura funcional, impulsando y promoviendo generaciones empresariales jóvenes, orientadas a la exportación, proclives a la integración internacional.

El Viceministerio de Desarrollo Empresarial, en la práctica un viceministerio de la economía popular, corregiría la falla histórica que se resume en el aserto de los empresarios según el cual “la mipyme ha estado en la boca de todos y en las manos de nadie”. Se erige en el núcleo coordinador y convergente de la política pública. En paralelo, el viceministerio se orientaría a los grandes proyectos de transformación productiva y territorial, la promoción de inversiones estratégicas y la coordinación con los sistemas de CTI, educación y formación profesional en cuanto a grandes líneas de la investigación, innovación, sostenibilidad, descarbonización, cambio climático y ajuste en la matriz energética en relación con el sistema productivo. Sería el encargado de mega proyectos regionales y tomaría parte en la definición de los corredores y distritos.

El viceministerio de Comercio se concentraría en la recuperación del sector exportador, la mejora de los sistemas de suministro y abastecimiento, el comercio internacional, los sistemas informativos de soporte y las relaciones institucionales con el Dane, la revisión de acuerdos internacionales y la suscripción de nuevos acuerdos bilaterales estratégicos que complementen de forma innovadora, los tratados de comercio e inversiones a los acordes del multialineamiento. 

A continuación, se relacionan las estrategias sin que el ordenamiento signifique grados de importancia o prioridad. Por razones de brevedad y proceso de formulación, no se presenta el detalle de cada una.

Primera estrategia: formalización

La condición excluyente que ha caracterizado las oportunidades emprendedoras y el sistema de formalización deben ser modificados. El objetivo no es la persecución a la informalidad sino su incorporación. La política de formalización ha de contar con opciones paralelas al suministro de servicios públicos, trámites en línea y alternativas de servicio vía plataformas y aplicaciones múltiples. Las cámaras de comercio pueden abrir sus puertas a través de un registro mercantil plástico provisional. Las cajas de compensación prestarían servicios a los informales, autónomos y cuentapropistas. Crearían modelos prácticos de telemedicina familiar y coordinarían servicios en línea con las ARL para la telemedicina laboral con énfasis en la prevención. En primera fase, no podrían ofrecer el pago de subsidio en dinero y la recreación con alojamiento. Con el registro provisional, las empresas en trance de formalización deben acceder al talento humano formado por el Sena y a sus aprendices. Las universidades tendrían consultorios de formalización como facilitadores de los procesos de proveeduría y codificación de proveedores. La superintendencia de industria y comercio debe propiciar y acompañar procesos de formalización y/o tránsito a la formalidad. Minhacienda y la Dian se harían cargo de introducir aplicaciones de monotributo  formalizante mediante declaración directa del interesado (modelo brasilero).

Segunda estrategia: promoción y mejoramiento de la artesanía 

Artesanías de Colombia debe disponerse institucionalmente para un proceso de apertura y adecuación, el cual incluiría la ampliación del sistema de información Sieaa en sus categorías cualitativas, homologación de tareas modernas de los artífices, así como la flexibilización de los procesos de registro que actualmente dejan por fuera de incentivos y programas a miles de artesanos. Dentro de la estrategia a implementar, las artesanías harán parte de las cadenas territoriales en el tracto rural urbano y estarán integradas a los agro mercados turísticos y empresariales. La plaza de los artesanos lideraría una red de mercados permanentes de variedades y artesanías en las principales ciudades, con participantes seleccionados mediante concursos periódicos con apoyo de universidades. Los centros de diseño serían fortalecidos y la formación profesional en el sector también. Como en los casos de La Chamba o Ráquira, la mejora tecnológica y productiva correrá en paralelo con el impulso exportador.

Tercera estrategia: cadenas territoriales y articulación productiva: una apuesta para la generación de empleo local y regional 

Las micro y pequeñas empresas forman encadenamientos generadores de valor y de empleo local y regional, particularmente empleo femenino y juvenil. Se cuenta con experiencias exitosas capitalizables. Esta política tiene como eje principal la articulación de la mipyme local en los ámbitos agroindustrial, manufacturero, comercial y artesanal; incorpora a las mipymes en la política de fomento de los sectores educativo, ambiental y de Investigación, Desarrollo e Innovación (I+D+I); fortalece el tejido de micro unidades económicas en los circuitos territoriales y permite procesos de formación – acción para atacar el desempleo juvenil. La política de cadenas territoriales forma parte de las políticas de desarrollo rural y de desarrollo productivo y se integra como uno de los pilares para el empleo de emergencia focalizado en jóvenes, mujeres, pequeña y mediana empresa del ámbito rural-urbano. Durante el cuatrienio, según la propuesta aquí resumida, vincularía 600 cadenas territoriales y 250 parques y/o mercados agro-turísticos, generando 290.000 empleos directos y 1.080.000 empleos indirectos.

Cuarta estrategia: mipymes maduras y con posicionamiento en mercado doméstico y/o exportador

En la propuesta que este informe resume se remarca la importancia del acompañamiento a las pymes exportadoras o en trance de vincularse a los mercados internacionales. La oferta interinstitucional se concentrará en un amplio servicio de asistencia técnica orientado a la mejora productiva, tecnológica, I+D+I, encadenamiento nacional e internacional que sería suministrado por universidades, Sena, centros de desarrollo tecnológico y nuevos centros de investigación, innovación y emprendimiento (Criie). El proveedor de los servicios se decidirá en un comité institucional con presencia de la empresa interesada. Los servicios no serán gratuitos pero la obtención de resultados comprobados permitirá una condonación parcial de los gastos.

Quinta estrategia: sectores ascendentes – mipymes de nueva generación

Dentro del marco de la política de desarrollo productivo que involucra el incremento sostenido del gasto en conocimiento, el fomento de la economía popular está llamado a propiciar con apoyo de universidades, centros especializados, laboratorios e incubadoras, bajo rigurosos criterios de selección, el surgimiento de una nueva generación empresarial cualitativamente desarrollada y de un emprendimiento de mayor complejidad tecnológica y cualificación productiva. Los grupos asociativos y sectores ascendentes, así como sus iniciativas serían objeto de selección rigurosa con vistas a reducir grados de incertidumbre para los llamados “incentivos contra resultados y permanencia”.

Sexta estrategia: articulación, vertebración, agregados empresariales y TIC

La institucionalidad empresarial colombiana es una fortaleza nacional pero debe ser totalmente incluyente y considerar múltiples expresiones y formas organizadas de la empresa privada, la sociedad civil y el sector profesional. El programa de apoyo a la economía popular formulado en esta propuesta básica, tendría entre sus poblaciones objetivo de primer orden los agrupamientos, asociaciones, clústeres, cadenas, minicadenas, distritos, gremios regionales, cooperativas, redes de instituciones de servicios a los empresarios, grupos y negocios colaborativos, organizaciones de producción y consumo sostenibles, proveedores de servicios financieros, de consultoría y prospectiva, parques empresariales de diseño flexible, zonas francas redefinidas, formas de coworking y aún espacios virtuales propios del tránsito de propietarios a usuarios productivos independientes, siempre bajo el criterio de ligar incentivos con la obtención de resultados. El Programa de apoyo a la Economía Popular trabajará con MinTic en todo el proceso de infraestructura funcional y la política de emprendimiento estimulará movilizaciones abiertas y continuas de emprendedores en este frente. La conectografía y los corredores digitales serán vitales para las mipymes, la pandemia mostró la necesidad de aplicar todo el esfuerzo para culminar la llamada “última milla” en la conexión efectiva de internet con municipios y veredas del mundo rural.

Séptima estrategia: sostenibilidad, economía circular, descarbonización

A partir de la condición procíclica de la mipyme, lo cual significa que la economía popular crece y se desarrolla como lo hace la economía toda, podemos comprender cómo sus coeficientes de sobrevivencia, acumulación y desarrollo, dependen de su reconversión, transformación o ajuste productivo y organizacional. Las ventanillas ambientales serían fortalecidas en las CAR para asegurar instituciones más técnicas y menos afectadas por la interferencia política. El programa de apoyo a la economía popular ha de coordinar, tanto en los niveles de alta dirección como en los ámbitos locales, con los Ministerios del Ambiente y de Ciencia y Tecnología, las tareas y su cronograma para cristalizar las metas en las que Colombia se ha comprometido respecto a la descarbonización. Programas regionales de asistencia ambiental se pondrán en marcha para la mejora sostenible de la productividad en la ruta hacia la economía circular, orientados a cambios en la esfera productiva siempre más allá de la requerida capacitación.

Octava estrategia: optimizar lo existente y hacer cooperación internacional eficaz 

El programa de apoyo a la economía popular tendría un rol protagónico en la focalización de la política de promoción de industrias culturales y en la ampliación del proyecto de fábricas de productividad. Tanto la política de desarrollo productivo como el programa de apoyo a la economía popular, son un tejido de medidas horizontales y verticales. El cambio consiste en la visión orgánica de lo multisectorial e interterritorial, así como en el énfasis en el componente científico-tecnológico. En tal sentido, desarrollos proyectados rescatables son los planes de ciudades inteligentes que ha trabajado Findeter. Son ejercicios meritorios que contienen válidas consideraciones para la mipyme, los clústeres regionales, la infraestructura funcional y las apuestas productivas. La cooperación internacional será, para el estrato mipyme, focalizada en experiencias válidas de fomento. Es preciso reforzar los entendimientos de mérito y forjar proyectos de alto alcance práctico con Brasil, Turquía, Taiwán, Tailandia, India, Indonesia, Corea, Alemania, Hungría e Israel, entre otros.

Novena estrategia: articulación con el sector educativo y la construcción de paz

La articulación y vertebración del programa de apoyo a la economía popular con la redinamización de los procesos de reconciliación y construcción de paz, son un pilar en esta propuesta de política pública. Los procesos orientados al desarrollo de mipymes creadas y gestionadas por grupos étnicos así como los relacionados con compatriotas en el exterior, son también parte del programa de apoyo. Y el núcleo principal de colaboración y ejecución serán las universidades públicas y privadas, las instituciones técnicas y tecnológicas y los planteles educativos vocacionales. La anhelada relación institucional entre educación, estado y sector empresarial será punto esencial de esta estrategia.

Décima estrategia: ajuste institucional y banca de desarrollo

La reorganización institucional del Ministerio de Comercio, industria y turismo hace parte de esta propuesta y debe correr con los cambios en las instituciones y sistemas de soporte. La dimensión crediticia se instrumentará con incentivos a partir de la materialización exitosa de los proyectos financiados mediante condonaciones proporcionales. La banca de desarrollo tanto en Bancoldex como en Findeter se concentraría en el apalancamiento de proyectos de base tecnológica, innovación eficaz y resultados medibles de los negocios con vocación de permanencia, así como en el financiamiento de asociaciones, distritos y encadenamientos territoriales e infraestructura funcional. Bancoldex acompañaría el proceso de internacionalización de la pyme y ProColombia cambiaría su estructura de remuneración que discrimina a los pequeños exportadores y la red operativa funcionaría bajo el mandato de armonía y cooperación institucional con la red diplomática. El Fondo Nacional de Garantías, en alianza con Segurexpo, incursionaría de forma creciente en estructuras de seguros a la producción, a los compromisos de proveeduría y a operaciones con riesgos estimables. El fondo, gran logro institucional, no debería perder el norte del riesgo compartido pues ello podría dar al traste con sus propias posibilidades. El Fondo de Garantías del sector cooperativo y la superintendencia del ramo, además de su función supervisora y protectora de los asociados, se comprometerán en procesos de profundización financiera por las cooperativas de crédito y bancos del sector junto a los fondos de empleados y a las asociaciones de profesionales para el emprendimiento. 

Aquí hay, pues, esbozada una hoja de ruta para el desarrollo de la economía popular.

*Economista. Fue presidente de Acopi.