"Hay instituciones que cumplen con las funciones de la Procuraduría": Rodrigo Uprimny

CAMBIO: ¿Qué cambió en el país para que la Procuraduría, que antes se veía como imprescindible, ahora la perciban como una institución que se debe acabar?

Rodrigo Uprimny: La Procuraduría fue muy importante en la Constitución de 1886. En especial después de la reforma de 1945, que fortaleció su autonomía. Antes, el procurador era nombrado por el presidente, pero luego de la reforma pasó a ser nombrado por la Cámara de Representantes de una terna presidencial por un periodo fijo. En ese momento adquiere autonomía y, aunque se dice que se ejercía bajo la suprema dirección del gobierno, en la práctica fue adquiriendo, sobre todo en los sesenta y setenta, mucha autonomía. Como la Constitución de 1886 tenía un presidencialismo muy fuerte y no había Fiscalía ni Defensoría, el único gran contrapeso institucional al presidente era la Procuraduría. Era entonces la única institución con capacidad de investigar violaciones de derechos humanos, especialmente de la fuerza pública, porque el fuero militar impedía a la Rama Judicial investigar esas violaciones. Más adelante se llegó a la conclusión de que existía fuero penal militar, pero no fuero disciplinario, y, en consecuencia, la Procuraduría podía investigarlos por violaciones de derechos humanos, como faltas a título de falta de disciplina. Y eso le dio un enorme prestigio. Era un órgano que le podía llamar la atención al gobierno. Por ejemplo, uno de estos llamados de atención que se han citado mucho en esta época es cuando el procurador Mario Aramburu, en las elecciones de 1970, le llamó la atención al presidente Carlos Lleras Restrepo para que no interviniera en política o lo que hizo Carlos Jiménez Gómez en su etapa como procurador, cuando develó violaciones de derechos humanos a finales de los ochenta.

CAMBIO: ¿La Constitución de 1991 cambió en algo ese panorama de la Procuraduría?

R.U.: Le dio más funciones, más autonomía y más poder burocrático. Cuando se creó la Constitución de 1991, a nadie se le ocurrió eliminar la Procuraduría y, por el contrario, consideraron que lo mejor era fortalecerla. ¿Cuáles fueron esas nuevas funciones que se le dieron? La primera fue promover la protección de derechos humanos que no estaba explícita en la anterior Constitución, pero que en la práctica se había ido desarrollando. La segunda, aún más importante, fue la facultad de sancionar disciplinariamente a funcionarios elegidos por voto popular. Eso no sucedía antes porque los únicos funcionarios elegidos popularmente eran los congresistas –además del presidente que tiene un fuero especial– y tenían inmunidad parlamentaria. La Constitución eliminó la inmunidad parlamentaria y aumentó el número de funcionarios electos, lo que hizo que creciera el poder de la Procuraduría. Al tener más funciones, también llegó más poder burocrático. Había algunos funcionarios de carrera, pero también se crearon cientos de cargos de libre nombramiento y remoción. En un momento dado, el procurador tenía la discreción para designar personas en cargos muy buenos. Por ejemplo, un procurador judicial ante la Corte Suprema tiene el estatus de un magistrado y su salario es el mismo. Con estos cargos codiciados manejaban los procuradores generales su reelección. Eso lo solucionó la Corte Constitucional hace poco, pero antes funcionaba así. 

CAMBIO: Usted ha insistido en que hoy ya existen en el país otras instituciones que pueden suplir las funciones que adelanta la Procuraduría. ¿Cuáles son?

R.U.: Sí. Con la Constitución de 1991 nacieron instituciones que ya cumplen las funciones de la Procuraduría. Entonces las instituciones son redundantes o el procurador se vuelve redundante. Una de las funciones típicas de la Procuraduría es la protección y promoción de los derechos humanos. Bueno, esa es una función que realiza la Defensoría del Pueblo, que hace parte de una dinámica universal, muy promovida por Naciones Unidas, de crear instituciones autónomas independientes que promuevan los derechos humanos. Por eso se creó la Defensoría.

Otra de las funciones es la de actuar como abogado del Estado y la sociedad, especialmente en procesos penales. Eso era lo que hacían los procuradores judiciales. Esta función pierde muchísima fuerza con la consagración del sistema acusatorio y la aparición de la Fiscalía. ¿Qué sentido tiene que haya una intervención del procurador en un proceso penal cuando hay un fiscal que acusa a alguien que se defiende y un juez que cumple con las garantías del proceso? No tiene sentido que haya otro actor. Uno podría decir que tiene sentido que intervenga en otros procesos en donde haya un interés público. Por ejemplo, en los procesos de declaración de responsabilidad extracontractual o contractual del Estado. Entonces ahí sí puede tener sentido que esté la Procuraduría, pero ya se achicaría enormemente su papel. 

Y la tercera gran función, que es la más polémica, y por la que más se defiende a la Procuraduría, es la función disciplinaria. ¿Esa función quién la podría tener? Si son faltas disciplinarias menores, pues esa es una función típica de las oficinas de control interno de las entidades. Para eso existen y ellas son las que más interés tienen en que la institución funcione bien. Y si se trata de faltas disciplinarias muy graves para eso estarían la Fiscalía y los jueces penales.

CAMBIO: Pero, ¿qué pasaría con ese control disciplinario cuando se trate de funcionarios electos por voto popular?

R.U.: Se podrían hacer dos cosas. Una alternativa es achicar y concentrar la Procuraduría. Habría que eliminarle las funciones disciplinarias autónomas y concentrarla en que pueda documentar los casos disciplinarios graves y presentarlos ante un juez penal. El juez penal procedería a tomar decisiones que impliquen limitaciones de derechos políticos. Pero necesariamente que esa decisión recaiga en el juez penal. La otra sería mantener los procuradores judiciales y que esos procuradores judiciales puedan intervenir en ciertos procesos excluyendo los procesos penales. Eso sí, que no sean los cientos de procuradores judiciales que hay, sino unos 50 o 100 para que haya una intervención estratégica en casos judiciales y que esos funcionarios se radiquen en la Fiscalía o en la Rama Judicial. Creo que hay como esas dos alternativas, las dos con sus bondades y consecuencias.

CAMBIO: ¿No existirían riesgos y traumatismo si se suprime la Procuraduría?

R.U.: Creo que la decisión tiene riesgos políticos y jurídicos. Políticos porque puede que se enrede y no termine concretándose nunca. Y jurídicos porque la Corte podría decir que la supresión de la Procuraduría desborda el poder ordinario de reforma constitucional que tiene el Congreso. Esos son dos riesgos menores, aunque yo creo que se puede. Aquí se han suprimido instituciones de rango constitucional como la Comisión Nacional de Televisión y fue validado por la Corte.

CAMBIO: Una de las críticas a la Procuraduría es que muchas de sus decisiones responden a intereses políticos. ¿No se corre el mismo riesgo con las oficinas de control interno?

R.U.: Las oficinas de control interno no funcionan, en gran medida, porque cuando hay algo serio todo el mundo llama a la Procuraduría. Creo que es bueno que las instituciones tengan sus mecanismos de autocorrección y que los jefes de las instituciones respondan políticamente si su institución está funcionando mal. Entre las cosas por las cuales pueden funcionar mal las oficinas de control interno es porque siempre se escudan en que ya avisaron a la Procuraduría de posibles irregularidades y no toman cartas en el asunto. Ahí hay un círculo vicioso. Se dice que la Procuraduría es necesaria porque las oficinas de control interno no funcionan, pero creo que las actividades de control interno no funcionan precisamente porque existe la Procuraduría. Y si se está en presencia de una falta muy grave, pues debería denunciarse ante la Fiscalía. 

CAMBIO: Cuando se habla de que debería ser el juez penal y no la Procuraduría la que imponga la sanción sobre los funcionarios electos, ¿habría que hacer alguna otra reforma para que un juez pueda conocer de estos casos?

R.U.: Tocaría hacer una reforma legal. La definición de la competencia de los jueces penales es un asunto legal, no constitucional. No existe en la Constitución algo que se llame jurisdicción penal, existe la jurisdicción ordinaria, que tiene distintas especialidades. Lo que uno llama la jurisdicción penal es en realidad una especialidad. Entonces uno podría darse un cambio y exigir jueces penales y sancionatorios. Y así como el juez penal ejerce hoy funciones como ser juez de control de garantías en los procesos y ser juez de conocimiento en otros, podría también ser juez disciplinario y penal.

CAMBIO: La Corte Interamericana le señaló al Estado colombiano que la Procuraduría no debería seguir separando de su cargo a funcionarios electos a través del voto popular. Sin embargo, la procuradora actual impulsó una reforma que creó 1.200 cargos nuevos en la institución. ¿Cómo se explica uno eso? ¿Tiene sentido?

R.U.: Eso no tiene ningún sentido. No tiene ningún sentido porque la Convención Americana y la Corte Interamericana establecen que las limitaciones de derechos políticos solo pueden ser decididas por un juez. Un juez no es alguien al que yo le digo “ahora usted se llama juez”. Para que alguien sea un juez debe tener los atributos de los jueces. Es decir, lo que llama uno independencia e inamovilidad, y eso no tiene sentido cuando incrustan estos “jueces” en una institución jerárquica como la Procuraduría. Si usted incrusta jueces ahí crea un enredo terrible. Si se les quiere dar independencia y autonomía, no se puede crear una pequeña rama judicial en el interior de la Procuraduría. 

CAMBIO: ¿Fue la sentencia de la Corte Interamericana del caso de Gustavo Petro, y previamente la del caso de Leopoldo López en Venezuela, una estocada de muerte para la Procuraduría? 

R.U.: Fue un golpe muy duro por dos razones. La primera, porque la Corte Constitucional no siguió la jurisprudencia en el caso López. La Corte, en una sentencia que profirió antes de que la Corte Interamericana se pronunciara sobre el caso Petro, dijo que ni estaba obligada a seguir la jurisprudencia del caso López y que la Procuraduría podía destituir funcionarios públicos. Eso lo hizo en el caso de Piedad Córdoba. Yo creo que fue una sentencia equivocada. Con el caso Petro se le vuelve más difícil a la Corte Constitucional no seguir esa sentencia. Se genera como un choque de trenes muy complicado a nivel institucional. Y entonces ahí queda en vilo toda la capacidad de la Procuraduría de imponer sanciones disciplinarias. El otro golpe fuerte fue el apetito burocrático de la procuradora Cabello y los abusos del poder disciplinario que venían desde el procurador Alejandro Ordóñez.