Los retos de la política de reindustrialización

Por Juan Alfredo Pinto Saavedra

En un documento presentado ante los ministerios relacionados con la industria, el comercio y el turismo, que lo acogieron firmando un pacto colaborativo; ante los gremios económicos, que tuvieron una actitud receptiva y menos criticona; y ante los medios de comunicación, que muestran cierto desconcierto cuando el actual Gobierno exhibe rigor técnico, el ministro Germán Umaña y su equipo presentaron la política de reindustrialización como un planteamiento formulado por el Ejecutivo, abierto a recibir observaciones y propuestas complementarias, enmarcado dentro del Plan de Desarrollo, que conocerá su versión final y el presupuesto detallado en un documento Conpes de próxima expedición.

La puesta en marcha de una política industrial activa, que toma distancia respecto de la concepción neoliberal, asigna responsabilidades a las instituciones públicas, fomenta el desarrollo productivo y promueve la productividad como una ruta de superación del anacrónico extractivismo hacia circuitos de sostenibilidad, no tiene antecedentes de corto plazo.

Fueron necesarios más de 20 años para retomar la senda que trazaron las leyes 550 de 1999, de intervención para el salvamento empresarial, y la Ley 590, de la Mipyme, las cuales actuaron como puntales de las políticas públicas de industria, comercio, turismo, emprendimiento, parques tecnológicos, agua potable, desarrollo territorial y vivienda que formulara el anteriormente llamado Ministerio de Desarrollo Económico, hasta que tomó protagonismo la legión depredadora de la manufactura y sus aliados complacientes con la revaluación, irresponsables en el uso de la renta petrolera con visos de enfermedad holandesa, observadores contemplativos –para decir lo menos– de la perversa influencia del narcotráfico que empujó la apreciación del peso, abarató las importaciones y socavó la competitividad exportadora.

Algunos economistas atribuyen gran peso en el derrumbe productivo a la liberalización económica, sin entender la conjunción de la ilegalidad con el laissez faire que derivó en una revaluación que enmarcó la apertura económica, convirtió a muchos industriales y agricultores en importadores, maltrató a los grupos intermedios y transformó a Colombia en paraíso de las baratijas y de las importaciones agrarias.

El descenso en la participación de la industria dentro de la conformación del PIB ha sido dramático, y la ausencia de políticas activas constituye una página lamentable de la historia económica reciente del país. Una economía de mercado con profundidad democrática estimula la producción eficiente, favorece la competencia legal y reprime severamente el lavado, el contrabando y el enriquecimiento ilícito.

¿Qué es la política de reindustrialización?

Por eso debemos celebrar la promulgación de esta política bien caracterizada como de reindustrialización. Es que la rectificación debe ser intensa y nos tomará tiempo histórico. Algunos piden una reactivación inmediata y de gran magnitud de las exportaciones ahora, cuando la crisis en la oferta exportable y la debilidad del tejido industrial, unidas a los problemas del entorno internacional, provocan vacilaciones e incertidumbre. Otros culpan al Gobierno presente dentro del discurso que agita la crítica polarizante, como si no fuera evidente que el crecimiento de 2021 fue inducido por la deuda y el gasto público. Por ello, la cifra de crecimiento de 2021 no sirve como punto de referencia, ya que, sin desconocer algunos logros, es también prenda de vergüenza y cinismo cada que se le quiere reivindicar, si se estudia la serie del PIB y el comparativo con el periodo siniestro de la pandemia.

El documento en comento tiene un mérito de entrada. Consiste en reconocer la heterogeneidad estructural del tejido empresarial y de nuestras regiones, lo cual impone a la nueva política características difíciles para su implementación, pues la cristalización del nuevo paradigma implica integralidad, correspondencia y complementariedad institucional. En consecuencia, reconoce los diferentes estratos empresariales y asigna importancia a los grupos intermedios y a la economía popular.

La política se fija cuatro objetivos mayores: cerrar las brechas de productividad, fortalecer los encadenamientos productivos, diversificar y sofisticar la oferta interna y exportable y profundizar la integración con América Latina y el Caribe, así como la aproximación gradual y selectiva con Asia y África.

Al contrario de otras formulaciones de política cargadas de generalizaciones, esta política de reindustrialización condensa en cinco apuestas productivas estratégicas sus propuestas de mayor significación: por la transición energética; por la agroindustrialización y la soberanía alimentaria; por la reindustrialización del sector de la salud; por la reindustrialización para la defensa y la vida, y por los territorios y su tejido empresarial. Estas apuestas deben implementarse bajo enfoques diferenciales en cada una de ellas.

Esta política industrial activa se funda en un ejercicio coordinado con la política económica general en aspectos tales como: compras públicas, inversiones de empresas públicas y mixtas, agenda regulatoria, fortalecimiento de la infraestructura, ampliación y profundidad del extensionismo y las políticas de comercio, internacionalización y turismo como arterias a cargo del MINCYT.

Llama poderosamente la atención la matriz de instrumentos para la implementación de la política de reindustrialización, la expresión más concreta de la propuesta presentada por el ministro Umaña y su equipo. Es bien conocido que las políticas industriales combinan medidas transversales de carácter general con líneas de acción de carácter vertical que se ocupan de los sectores, los territorios y del instrumental de fomento. La matriz de instrumentos detalla para cada factor de producción las medidas que se adoptarán en pro de su desarrollo.

En cuanto al capital y el financiamiento, se reconoce que la solidaridad requiere solvencia y se mencionan las acciones para incentivar la inversión extranjera directa en las apuestas estratégicas, los incentivos a las empresas inversionistas, una vez se haya llevado a cabo el plan respectivo (en el argot se denominan incentivos de salida), la vinculación de empresas públicas y mixtas, un rol de mayor compromiso de la banca de desarrollo y la cooperación en infraestructura para la transformación productiva y la internacionalización. Específicamente, se perfilan acciones en financiación para etapa temprana de emprendimientos y la dinamización del ecosistema de capital de riesgo. Se destaca la tarea de Bancoldex con crédito de alto monto para reconversión tecnológica y apuestas productivas, y se plantea por excepción la financiación de primer piso bajo ciertas condiciones, incluyendo la figura del riesgo acotado (stop-loss) en la mezcla de recursos.

Según la matriz instrumental de la política de reindustrialización, tomará curso un programa de inclusión financiera para la economía popular mediante el otorgamiento de nanocréditos, y se impulsará la asociatividad con la banca cooperativa y con el Fondo de garantías del sector cooperativo.

Se fortalecerá el ecosistema de las Fintech, para otorgar financiamiento a sectores desatendidos, y habrá un apoyo declarado a la ampliación y profundización del comercio electrónico.

En el acápite de financiamiento para la internacionalización, Bancoldex se fortalecerá como agencia de crédito a la exportación, y habrá “créditos a la exportación con apoyo oficial” bajo las modalidades que promueve la Ocde, que incluyen crédito a compradores y la extensión de la línea de internacionalización para la productividad; y, mediante acuerdos interinstitucionales, habrá financiación para investigación y desarrollo, así como para los centros tecnológicos.

La matriz contempla una batería de instrumentos en el área de capacidades humanas que comprende las esferas de la formación para el trabajo y el desarrollo humano ETDH, la educación superior con énfasis en ciencia, tecnología, ingeniería, matemáticas, maestrías y doctorados, todo dentro de un enfoque de pertinencia como respuesta a las necesidades de mejora del sistema productivo. Se escalarán las acciones en formación dual, la educación digital y el bilingüismo.

En el sentido más amplio, la matriz instrumental incluye el aprovechamiento de la diáspora colombiana; y, mediante coordinación entre DNP, ESAP y DAFP, se fortalecerán las capacidades de los funcionarios públicos.

En materia de desarrollo tecnológico, el listado de instrumentos es ambicioso y estimula las alianzas a diferente nivel: desarrollo de proveedores, articulación con cadenas globales o regionales de valor. En cuanto al apoyo de la economía popular, la línea central son los centros de infraestructura compartida y servicios empresariales para la reindustrialización ZASCAS, para mejorar el desempeño y la productividad de las pequeñas unidades en todas las áreas de gestión y resultados, como gran escenario de la articulación entre las universidades y las empresas. Ese relacionamiento llevará al escalamiento de la extensión tecnológica y del acompañamiento para la reconversión y adecuación, así como para asumir los cambios veloces en los modelos de negocio. El establecimiento de centros de investigación en las áreas de las apuestas productivas será un soporte fundamental que adquiere la característica de política estatal de mediano plazo.

Los incentivos a pioneros exportadores, para avanzar en la diversificación, y a las empresas que se proponen sofisticar sus exportaciones, forman parte de la matriz instrumental, así como las metodologías institucionales para la reindustrialización que buscan la mejora en el desempeño y respuesta de los organismos públicos, al igual que en la coordinación eficaz de los mismos.

Por último, el conjunto instrumental se ocupa de la infraestructura funcional y la conectividad, en lo que constituye un avance significativo en la articulación de políticas públicas. Efectivamente, se propone la participación de la industria nacional en proyectos de infraestructura para la conectividad, la construcción de corredores económicos en el entorno ampliado de las fronteras y el desarrollo tanto de la infraestructura como de la logística para las apuestas estratégicas. La matriz de instrumentos se completa con los instrumentos para la internacionalización que deben afinarse y fortalecerse, como las zonas francas, el Plan Vallejo, la conectividad en la “última milla” y el reiterado impulso al comercio electrónico.

Recomendaciones para la optimización de la política de reindustrialización

De acuerdo con el ministro Germán Umaña, a quien es justo reconocer su esfuerzo de coordinación y su estilo discreto y eficaz, el Gobierno, una vez presentada la política de reindustrialización, está abierto a recibir críticas, reflexiones y, sobre todo, aportes y recomendaciones. Tal actitud es la que corresponde a un ministerio que existe en función de marcar el rumbo de nuestro desarrollo económico y de servir a los actores de la producción en sus distintas áreas, pues estos son en gran medida los responsables de gestionar una porción significativa de nuestra riqueza colectiva como nación.

Me identifico con la mayor parte del documento sobre reindustrialización. He podido apreciar que el grupo de propuestas con el cual mi equipo de profesionales y yo hicimos adhesión al presidente Gustavo Petro en la fase culminante de su campaña ha sido considerado en la formulación. En el libro Punto de inflexión incluimos propuestas incorporadas en la formulación gubernamental. Por ello felicitamos y celebramos el trabajo que ahora analizamos. Con espíritu patriótico y colaborativo sugerimos algunos temas por incluir y una gran recomendación para el Gobierno nacional.

Se parte de una aproximación mecánica y no orgánica a los asuntos territoriales, dejando de lado la base productiva del tracto rural-urbano, que hoy domina la configuración espacial del sector productivo. Por eso el documento debe incluir alrededor de 500 cadenas y minicadenas regionales e interterritoriales como sujetos de la política a ser clasificados, vinculados a la implementación atendiendo a la diferenciación en su incorporación de progreso técnico y, consecuentemente, en su planteamiento estratégico.

Un conjunto de ajustes institucionales y la armadura de procesos colaborativos deben formar parte de la política. Ello no puede eludirse, pues daría al traste con el propósito de cambio. Alguna relación mínima nos sugiere ajustes en ProColombia y su sistema de relaciones con nuestro servicio exterior; acuerdos institucionales con la economía solidaria y entre ella y las instituciones adscritas al MINCYT; dinámicas de agregación institucional con la SIC (patentes, propiedad, datos, competencia) y el conjunto de superintendencias, convenios con las instituciones de reglamentación, calidad, registros sanitarios, puertos y aduanas, producción agropecuaria y mercados internacionales; y un juego de mecanismos articuladores con los ecosistemas educativo y de formación profesional.

La política de reindustrialización necesita contribuir a mejorar el aseguramiento productivo y empresarial del país. La vía es una alianza público-privada entre el MINCYT y la industria aseguradora que disminuya el riesgo social y amplíe la participación del aseguramiento en la economía. A la orden de la nueva política están los seguros agrícolas, que son marginales; los seguros frente a contingencias ambientales; los seguros para la calificación empresarial de las competencias y los seguros educativos. Y en el caso de la economía popular, todo un espacio por copar en el frente de los microseguros con reconocidas experiencias internacionales.

El planteamiento sobre la economía popular es liviano y de alcance parcial. La propuesta meritoria es la de los Centros de Infraestructura compartida y servicios empresariales Zascas, respuesta con éxito probado que el ministerio va a multiplicar y tendrá impacto en variadas agrupaciones de la pirámide empresarial. La mipyme espera más. Los autónomos y cuentapropistas darán un salto de magnitud si, mediante acuerdos MINCYT-Ministerio de Hacienda-Dian, se implementa el monotributo como lo tiene Brasil. La política industrial activa no puede prescindir del concurso de la artesanía en sus múltiples variantes. La artesanía tradicional que hoy contribuye en el mercado interno y en la oferta exportable debe ser atendida. La nueva artesanía con jóvenes diseñadores y distintos modelos de negocio en joyería, decorativos, tejidos, alimentos procesados, etcétera, merece consideración. Y la artesanía de los pueblos ancestrales tiene derechos y posibilidades. Se ha calculado que la estrategia comprende el establecimiento de 250 parques agro turísticos, artesanales y microempresariales, polos de comercialización con oferta permanente y de temporada para dinamizar el canal directo y el empleo municipal.

Las pymes formales requieren expresiones tangibles de la política pública. Es urgente incorporar en la política de reindustrialización la formación gerencial de cuadros de dirección para las empresas intermedias 4.0, una segunda generación de los programas de gerencia pyme que abarcaron 12 promociones en 14 instituciones de educación superior hace 20 años. Impostergable instalar las ventanillas de asistencia técnica para la sostenibilidad y la economía circular en acuerdo con las CAR, y decisivo formular el programa de adecuación para la exportación pyme y sus mecanismos de comercialización internacional y comercio electrónico como base del Plan Nacional Exportador.

Si Colombia desea comenzar a superar la fractura en el sector empresarial, ampliar la base de unidades económicas incorporadas al sistema político e institucional y dar legitimidad a la propiedad como expresión de ciudadanía, necesita adelantar una estrategia nacional hacia la formalización. Por un prejuicio academicista, hay quienes consideran que la formalización debe ser una consecuencia del desarrollo empresarial antes que uno de sus basamentos. Y por ello tenemos una más alta mortalidad en los emprendimientos. Dejamos por fuera del sistema de apoyo institucional a los emprendedores y no trabajamos por cambiar la inecuación que hace gravosa la formalización. Condenamos a las empresas pequeñas a vivir en la zona gris de la “inilegalidad”. En esa zona estuvieron buena parte de las 240.000 unidades que no accedieron a ningún tipo de soporte institucional durante la pandemia y fueron caldo de cultivo de la expansión del “gota a gota”. La política de reindustrialización debe actuar para que todas las instituciones abran sus puertas a fin de facilitar el tránsito informalidad-formalidad: las cámaras de comercio, los gremios, los sindicatos y las cajas de compensación han de facilitar la inscripción y extender gradualmente servicios con contribuciones mínimas a microempresarios, autónomos y trabajadores independientes. Si estamos ofreciendo el estatus temporal de ciudadanía a nuestros hermanos migrantes venezolanos, no tiene sentido que neguemos la condición de ciudadanía empresarial temporal a todo aquel que ejerce el derecho a emprender, a formar parte del sistema institucional.

Y la mayor recomendación: el ministro Germán Umaña y su equipo tienen que llenar de coraje y respaldo a los cuadros encargados de implementar la política de reindustrialización. El Mincyt perdió liderazgo en la institucionalidad, se llenó de temores y de compartimientos estanco. Ahora le corresponde aceptar metas y desafíos, comprometerse, liderar la marcha por la economía productiva del conocimiento, la responsabilidad ambiental y la inclusión social. El mayor desafío de la nueva política es lograr su materialidad, templar las alianzas público-privadas forjadoras de riqueza y oportunidades, superar los clichés y ser la fuerza conglutinante del Estado, mostrar durante el término de su vigencia un claro entendimiento con el sentido de la transición. Sí, de la transición tal cual la define el diccionario de la RAE: “Acción y efecto de pasar de un modo de ser o estar a otro distinto”.