Crédito: Colprensa.
Regla fiscal subnacional: la apuesta para que entes territoriales “tengan disciplina económica” y bajen sus deudas
- Noticia relacionada:
- Indicadores económicos
- Congreso
- Política
Una de las dificultades que enfrentan los departamentos y ciudades en el país es el crecimiento de la deuda y los efectos que esto tiene sobre sus finanzas. En el Congreso se presentó un proyecto de ley que actualiza la regla fiscal subnacional y, con esto, permitirles tener mayor autonomía fiscal. ¿Qué significa esto y cuáles serían los retos de su implementación?
Por: Claudia M. Quintero
Los departamentos y ciudades en Colombia han pedido una mayor autonomía fiscal, una iniciativa que desde distintas voces han calificado como viable: “se necesitan más recursos por parte de la nación para tener un mejor ordenamiento territorial, ambiental, económico, productivo y social”, han dicho gobernadores del país.
Con mayor autonomía, las entidades territoriales tendrían más recursos, competencias claras para organizar sus territorios con un propósito productivo y competitivo, mejores recaudos, la posibilidad de desarrollar el catastro multipropósito y tener sus propias reglas.
Sin embargo, avanzar en una descentralización administrativa también implica que los 32 departamentos y 1.102 municipios colombianos se aprieten el cinturón y “tengan disciplina fiscal” para mantener sus deudas al límite y unas finanzas saludables.
Y es que un análisis de endeudamiento de las entidades territoriales que hizo la Financiera de Desarrollo Territorial (Findeter) refleja que con corte a febrero de 2023, el 62 por ciento del endeudamiento total del país se concentró en cinco entidades territoriales: Bogotá, Medellín y Barranquilla; y en los departamentos Antioquia y Cundinamarca.
De acuerdo con Henry Amorocho Moreno, profesor de Hacienda Pública, Tributación y Presupuesto en la Universidad del Rosario, hoy tenemos ciudades tremendamente endeudadas. ¿Por qué?, según él, porque no se tiene un control y se permite que se duplique la deuda.
“Un ejemplo claro es Bogotá, que tenía un comportamiento muy bueno en materia de endeudamiento y resulta que en la administración de Claudia López ese indicador subió del 17 por ciento al 57 por ciento. Es decir, 40 puntos. Eso es un enorme costo y seguramente lo justifican en las obras del Metro. Pero ahora viene el siguiente alcalde y está pidiendo un cupo de endeudamiento en el que se duplica la deuda. Claudia López la deja en 9,5 billones y con el nuevo cupo de endeudamiento que se pretende aprobar en el Concejo, quedaría en 18 billones. Se duplica la deuda y no hay una regla fiscal para ello”, señaló el académico.
Otro de los ejemplos que citó Henry Amorocho es el de Barranquilla. En los últimos meses, las calificadoras de riesgo Fitch Ratings y Moody’s llamaron la atención sobre las finanzas de la capital del Atlántico. Mientras Fitch Ratings calificó como negativa la situación financiera de la ciudad y mencionó que hay “un elevado riesgo de incumplimiento” con sus obligaciones; Moody’s señaló que el perfil crediticio de Barranquilla se ve limitado por su gasto de capital para respaldar las necesidades sociales.
¿Se puede poner límite a la deuda de los departamentos y las ciudades?
Para hacerle frente a esa situación económica de las entidades territoriales en el país, en el Congreso sigue su trámite un proyecto de ley que busca expedir normas orgánicas en materia de disciplina fiscal territorial, adoptar y definir el contenido de una regla fiscal de carácter subnacional para “disciplinar las finanzas” y para otorgar mayor autonomía territorial.
Se trata de una iniciativa de más de 54 congresistas, entre los que están el presidente del Senado, Efraín Cepeda, y congresistas como Nadya Blel, Jaime Raúl Salamanca, Marelen Castillo, Pedro Flórez, Diógenes Quintero Amaya, Enrique Cabrales, entre otros.
¿Qué es una regla fiscal y qué busca el proyecto? De acuerdo con el texto que se radicó en el Congreso, es una restricción de largo plazo sobre el comportamiento de las finanzas, “que se expresa en términos de un indicador de resultado como el balance presupuestal, el gasto, la deuda o un mayor agregado macroeconómico”.
Entonces, para cumplir con ese rol de límite, la regla actúa mediante indicadores fiscales, que son pisos o techos numéricos o cuantitativos. “El rol de estos límites es el de imponer una restricción de largo plazo en la política fiscal, fijando cortapisas en los agregados presupuestales, que les permite operar como instrumento contracíclico para contener presiones en la expansión del gasto y asegurar la responsabilidad fiscal y la sostenibilidad de la deuda”, se lee en el documento.
En otras palabras, una regla fiscal permite asegurar que quienes están encargados de la política fiscal generen una sostenibilidad y se envíe el mensaje de que las instituciones van por el camino correcto en materia de política fiscal.
Así, el proyecto de ley lo que quiere es definir la regla fiscal para las entidades territoriales, integrada por tres indicadores claves: el gasto, la deuda pública y las provisiónes. Sin embargo, esos indicadores se calcularán anualmente y se expresarán en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, que además tendrá un carácter vinculante.
También se eliminan los límites de gasto de funcionamiento para los ingresos corrientes de libre destinación de las entidades territoriales, se modifica la definición de superávit primario —que es el valor positivo que resulta de la diferencia entre la suma de los ingresos corrientes que recibe cada entidad territorial y los recursos de capital, que son los extraordinarios— y se descuentan los gastos de inversión financiados con los recursos de capital.
El articulado también modifica la instancia de aprobación de vigencias futuras ordinarias e incorpora que se puede otorgar vigencias futuras que excedan el periodo de gobierno solo para unos casos puntuales. Entre esos: para asegurar gastos de funcionamiento que garanticen la correcta operación de la entidad territorial, los Programas de Alimentación Escolar (PAE), transporte escolar, planes de inversión colectiva, proyectos de inversión declarados de importancia estratégica por el Consejo de Gobierno y proyectos de cofinanciación con participación total o mayoritaria de la Nación y la última doceava del Sistema General de Participaciones (SGP).
Regla fiscal subnacional para “disciplinar las finanzas de las entidades territoriales”: las voces que defienden el proyecto
Hay que decir que entre 1997 y 2003 ya se han implementado normas que han puesto límites al endeudamiento y los gastos de funcionamiento, relacionados con los ingresos corrientes, entre otros. Según un informe del Banco de la República, “los resultados de esas experiencias muestran que la existencia y cumplimiento de las reglas fiscales están relacionadas con la recuperación de la sostenibilidad fiscal territorial, con reducciones en la prociclicidad de la política fiscal y con el fortalecimiento de la relación entre las entidades territoriales y el Gobierno a través de las transferencias”.
Partiendo de los resultados previos, Henry Amorocho Moreno considera que volver a eso “pondría en cintura a las entidades territoriales para que no sucedan saltos tan enormes en los cupos de endeudamiento y para hacer un llamado a la disciplina fiscal”.
En ese mismo sentido opinó William Reyes, analista de gasto público del observatorio fiscal de la Universidad Javeriana. Para él, entre los principales aspectos positivos de este articulado están: “el carácter vinculante que tendrá el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el refuerzo de la institucionalidad fiscal subnacional, la eliminación de la falsa distinción entre gastos de funcionamiento e inversión y el aprovisionamiento de obligaciones contingentes a cargo de las entidades territoriales (por ejemplo, en pensiones)”.
Para el senador Pedro Flores, del Pacto Histórico, aprobar esta iniciativa mejoraría la capacidad de inversión en proyectos locales, ayudando al desarrollo económico y social de las comunidades en cada territorio del país.
“Actualmente, los territorios tienen limitaciones en su capacidad de planificar a largo plazo debido a la falta de un marco fiscal vinculante. Con esta ley, las entidades territoriales podrán coordinar mejor sus planes de inversión y endeudamiento, contribuyendo a una estabilidad macroeconómica que beneficia tanto a los gobiernos locales como al país en su conjunto”, detalló.
Si bien desde distintos ámbitos se habla de un beneficio territorial con la aprobación de la regla fiscal subnacional, también es cierto que hay varios retos. Entre esos, uno que mencionó el senador del Pacto y que tiene que ver con las capacidades técnicas y administrativas para la implementación. “Esto requerirá esfuerzos significativos en términos de capacitación y asistencia técnica, de manera especial en regiones que han tenido menos experiencia con este tipo de disciplina fiscal. Adicionalmente, será necesario fortalecer los sistemas de monitoreo y control para asegurar que las metas fiscales se cumplan, evitando desviaciones que puedan afectar la sostenibilidad financiera”, dijo.
Otro de los retos está en el Congreso, porque el Gobierno aún tiene varias iniciativas pendientes a las que espera darle trámite en estos dos años que le quedan de administración. Por otro lado, se tendrán que lograr los acuerdos necesarios para “convencer a todos los sectores políticos sobre la importancia de la disciplina fiscal en el largo plazo, lo que podría generar debates intensos en torno a los mecanismos de control y sanciones”, como lo afirmó el senador.
