Los convenios sin control en la Contraloría y el millonario contrato con la OEI para vigilar los recursos de la paz

Un convenio por 7.200 millones de pesos firmado en 2022 entre la Contraloría y la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI) para vigilar la implementación del acuerdo de paz terminó con resultados cuestionables y una ejecución poco clara. Además, el hoy vicecontralor, Carlos Mario Zuluaga, pasó de directivo de esa organización internacional a funcionario de la Contraloría mientras el contrato seguía en curso. 

La OEI se volvió protagonista habitual de titulares de prensa en los últimos dos años. Varios de los convenios que ha firmado con entidades nacionales han estado bajo la lupa por su baja ejecución, sumas millonarias y poco control.

Los convenios entre la OEI y entidades públicas en Colombia se hacen con el mecanismo de convenios de cooperación internacional, una figura autorizada por la ley para que una institución y una organización extranjera compartan bienes y servicios para atender temas sociales, como la paz.

El problema de estos convenios es que su naturaleza de convenio internacional les permite evadir las leyes de contratación pública. Según un decreto expedido en el segundo mandato de Juan Manuel Santos, cuando más del 50 por ciento de la financiación (así sea en especie) provenga de fondos de un organismo de cooperación, un convenio deberá regirse por lo que dictamine esta entidad.

Así sucedió, por ejemplo, con un convenio por 26.000 millones de pesos firmado con la Procuraduría. Lo mismo pasó con otros varios firmados entre esa organización internacional y el Ministerio de Ciencia. Ambos casos fueron revelados por CAMBIO en 2023.

El enredado convenio con la Contraloría

El aporte “en especie” de la OEI es un común denominador en los convenios firmados por esa organización. Así pasó con uno firmado en enero de 2022 con la Contraloría General de la República, el máximo organismo de control fiscal del Estado. En ese entonces, el contralor era el controvertido Felipe ‘Pipe’ Córdoba, que hoy aspira a ser procurador general de la Nación.

El objetivo del convenio fue “implementar y robustecer las herramientas especializadas, mejorar los mecanismos de conocimiento e interacción con la ciudadanía en el ejercicio de control fiscal participativo, en los temas relacionados con la implementación del acuerdo de paz”. 

El convenio costó 7.223 millones de pesos, de los cuales la Contraloría puso 3.600 millones en plata y la OEI aportó los 3.623 millones restantes en especie. Por solo 23 millones de pesos de diferencia, la OEI terminó aportando más del 50 por ciento del valor del contrato. Por lo tanto, el convenio se ajustó a las normas de ese organismo. De hecho, en la propuesta que presentó la OEI a la Contraloría se hace énfasis en ese beneficio normativo:

Además, en la documentación del convenio no hay ningún estudio que respalde la tasación de los servicios aportados por la organización internacional. En otras palabras, se parte de la buena fe de que el aporte en especie costó lo que dijo la OEI.

En la propuesta presentada por la OEI y aprobada por la Contraloría se especifican los entregables, valorados en 3.623 millones de pesos. Entre ellos se habla de instrumentos de recolección y sistematización de información en 19 departamentos con Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) e informes y visitas a 35 municipios. 

También se menciona con insistencia la utilización de Pazos, un software de la OEI para compilar, organizar, cruzar datos y generar reportes sobre el avance en la implementación del acuerdo de paz. El objetivo final era que la ciudadanía en general pudiera acceder a Pazos para consultar en qué iba la implementación del acuerdo. 

De hecho, el convenio se prorrogó un mes y tres días para que la ciudadanía pudiera acceder a esa plataforma. 

La OEI también se comprometió a apoyar 43 eventos en las regiones para socializar el control fiscal participativo sobre los recursos para la paz. La organización internacional tenía que hacerse cargo del pago de refrigerios, transporte y logística de cada evento.

El cumplimiento de todas estas tareas era requisito para el desembolso de los cuatro pagos pactados entre la Contraloría y la OEI.

De eso tan bueno, ¿sí dieron tanto?

Obviando el hecho de que el objetivo del convenio pareciera duplicar las funciones de la Contraloría, los entregables y tareas encargadas a la OEI eran loables: sensibilización, recopilación de datos y garantizar la accesibilidad de la ciudadanía al control fiscal sobre la paz. Sin embargo, como ocurrió con otros convenios de esta organización en Colombia, la ejecución es poco clara. 

En el Secop solo hay cuatro informes de ejecución del convenio: uno por cada pago pactado. En el primer informe, presentado en marzo de 2022, se describen los documentos entregados a cambio de 1.080 millones de pesos. Estos fueron los siguientes:

• Plan de trabajo y cronograma del convenio.
• Documento de metodología.
• Instrumentos y formularios para recolectar información.
• Un documento con los municipios priorizados en donde se hará el seguimiento a los recursos para la implementación del acuerdo de paz.

En el segundo informe, fechado en junio de 2022, se entregaron dos archivos de Excel. En uno de ellos se recopiló la información de la inversión del presupuesto para la paz para la vigencia 2021 en 19 departamentos; en el otro, la información de  los proyectos relacionados con las políticas públicas de posconflicto de 18 entidades. Además, se presentaron informes sobre el apoyo de ocho eventos.

Por esas tareas, la Contraloría le desembolsó 900 millones de pesos a la OEI.

El tercer informe fue entregado en octubre de 2022. Allí se señala que la OEI apoyó la organización de 20 eventos. Además, se entregaron varios documentos de sistematización de información de 70 municipios, un borrador de un informe consolidado y otro informe parcial de la implementación del acuerdo de paz. Aquí se pagaron otros 900 millones de pesos.

El informe final fue entregado en diciembre de 2023, un año después de la fecha en la que debió finalizar el convenio, incluso si se tiene en cuenta la prórroga de un mes. En la documentación no se registra prórroga adicional ni justificación alguna del retraso de 12 meses. Además, la certificación de la Contraloría que dice que la OEI cumplió con los entregables se expidió un día antes de la fecha en que esa organización entregó el último informe. Es decir, según las fechas de los documentos, el informe de la organización internacional se aprobó sin ser entregado.

En el informe se registra la entrega de otros archivos de Excel con las respuestas de los municipios agrupadas en una tabla. Llama la atención que la Contraloría haga un comentario sobre el informe:

La respuesta de la OEI fue que, en resumidas cuentas, era la información que estaba disponible. “Esta es la información que se encontró en los sistemas de información SUIT y GESPROY”, dijo la OEI ante la observación de la Contraloría.

También se habla de la entrega en el Congreso de 500 ejemplares de un libro titulado Implementación del acuerdo final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Sin embargo, no hay rastro de tal publicación, ni en la página oficial de la Contraloría y tampoco en el portal de la OEI. Tampoco en el catálogo de la biblioteca del Congreso. CAMBIO también consultó a varios congresistas quienes manifestaron no haber recibido ningún libro por parte de la Contraloría.

Ese año, el único documento rastreable sobre ese tema es el séptimo informe sobre posconflicto que la Contraloría le entregó al Congreso en agosto de 2023. Sin embargo, ese documento se radicó cinco meses antes de la fecha en que la OEI dijo entregar los 500 ejemplares del libro.

En el informe de 223 páginas se analiza el periodo 2017-2023 haciendo énfasis en 2022 (vigencia distinta al del convenio con la OEI). En ningún momento se hace referencia a esa organización internacional ni al software Pazos. La mayoría de datos usados por la Contraloría como insumo vienen de plataformas estatales, como el Sistema de Seguimiento a Proyectos de Inversión (SPI).

Sobre la plataforma Pazos tampoco hay rastro de que estuviera disponible para el acceso de la ciudadanía en algún momento. 

¿Supervisor y supervisado al mismo tiempo?

Juan Carlos Gualdrón, contralor delegado para el posconflicto en la época de Pipe Córdoba, fue quien hizo la solicitud del convenio en enero de 2022. Gualdrón, hoy funcionario de la Contraloría de Bogotá, fue mencionado en el escándalo por el desfalco a los recursos del OCAD Paz revelado por Blu Radio. 

Según el informe periodístico y una denuncia anónima que llegó a la Presidencia de Iván Duque, al parecer Gualdrón exigía coimas a alcaldes para asignar proyectos y presionaba para frenar aquellos en donde los mandatarios no accedían. Sin embargo, Juan Carlos Gualdrón no fue hallado responsable de ninguno de los actos descritos en las denuncias y un informe de la Auditoría General de la Nación afirmó que no tuvo implicación en estos hechos. 

Luego, en octubre de 2022 llegó Rubén Darío Granda a ponerse al frente de la Contraloría Delegada para el Posconflicto, cargo en el que permanece hasta la fecha.

Por parte de la OEI, el firmante del contrato y de la propuesta en enero de 2022 fue su entonces director, Carlos Mario Zuluaga. Ocho meses después de iniciado el convenio, y aún ejecutándose, Zuluaga pasó a ser vicecontralor general por decisión del contralor Carlos Hernán Rodríguez.  Sí: Zuluaga Pardo dejó la OEI, en la que firmó onerosos convenios con la Contraloría, para ser el segundo al mando de ese órgano de control.

Por supuesto, las suspicacias por el conflicto de interés del vicecontralor y luego contralor encargado crecieron en medios de comunicación. La W Radio y el columnista Yohir Akerman publicaron historias sobre salidas de altos funcionarios de la Contraloría, aparentemente por decisión de Zuluaga.

Una de las salidas fue la de Elvia Otero, quien era la directora de la Diari. La exfuncionaria aseguró en una entrevista con Daniel Coronell que no renunció a su cargo, sino que fue declarada insubsistente luego de tener desacuerdos con Zuluaga. Otero también mencionó que bajo su dirección, y antes de salir de la entidad, la Diari estaba indagando sobre los convenios de la OEI. 

“Desde que empezaron a llegar las denuncias de OEI se molestaron muchísimo porque yo tenía que hacer lo correcto, lo que me correspondía, porque después me veía inmiscuida en un delito de prevaricato por acción u obstrucción a la justicia. Hicimos un trabajo de hacer la investigación de toda la contratación de la OEI desde el 2019 y vimos cómo creció exponencialmente en 2021 y en 2022. Hicimos las investigaciones y eso puso las cartas sobre la mesa”, le dijo Otero a Coronell en agosto de 2023.

Zuluaga declaró en ese momento que no despidió a Otero y que además la Diari no estaba realizando ninguna indagación formal sobre la OEI pues no tiene competencia al ser un organismo internacional. Zuluaga también le dijo a W Radio que:

“Los convenios que firmé como director en ese entonces que no son más de 20 vigentes, en el mes de septiembre de 2022 los dejé al día técnica y financieramente, y si hoy algunos de ellos tienen alguna dificultad hoy, debe responder la directora y el organismo por las ejecuciones de estos últimos meses”, dijo el vicecontralor.

El 18 de julio de 2023, 11 meses después de haber sido nombrado como vicecontralor, Zuluaga nombró como vicecontralor ad hoc a Diego Castro, quien era contralor delegado para el sector vivienda. Castro quedó facultado para conocer sobre las actuaciones de vigilancia que se adelanten contra la OEI.

El problema es que Castro fueo subordinado de Zuluaga y, además, es amigo del vicecontralor, a juzgar por fotos en las redes sociales del funcionario.

¿Qué respondió la Contraloría?

CAMBIO consultó a la Contraloría sobre la ejecución de este convenio. Según la entidad: "El convenio fue ejecutado bajo los parámetros planteados por las partes. En este sentido se evidencia en el expediente contractual que se cumplió con los entregables estipulados para el cuarto y último aporte". 

El vicecontralor Zuluaga también resaltó que en la Contraloría se hizo un riguroso control fiscal de los recursos para la implementación del Acuerdo de Paz. "Hemos llevado a cabo auditorías como ejercicios del control fiscal desde otras contralorías delegadas", dijo Carlos Mario Zuluaga.

El vicecontralor agregó que: "contamos con resultados significativos durante estos dos años de gestión, que son notoriamente mejores que los obtenidos en años anteriores".

Sobre la entrega del informe final un año después de la terminación del convenio, la Contraloría aseguró que la situación obedeció a que la entidad hizo unas observaciones a la OEI.

"El Convenio finalizó el 31 de diciembre de 2022 con la entrega del informe final por parte de la OEI el 30 de diciembre del mismo año. Así las cosas, en cumplimiento de las funciones propias de la supervisión del convenio, se realizaron las observaciones correspondientes para los ajustes de los entregables. Razón por la que, hasta que no se recibió por parte del supervisor a satisfacción los productos pactados en el convenio no se dio el certificado de cumplimiento el 12 de diciembre de 2023", fue la respuesta de la entidad.

Por otro lado, el vicecontralor Zuluaga explicó sobre sus impedimentos para conocer sobre procedimientos de control sobre los convenios de la OEI.

"Por su rol funcional el vicecontralor no conlleva una responsabilidad directa en los procedimientos de vigilancia de control fiscal que se adelanten en relación con los convenios que suscriba con las entidades estatales del orden Nacional. Sin embargo, en aras de la trasparencia y probidad como servidor público manifesté mi impedimento para conocer cualquier asunto de la OEI, impedimento aceptado mediante Resolución Ordinaria ORD-1367-2022 de 5 de octubre", dijo Zuluaga.

El vicecontralor también afirmó que no tenía conocimiento sobre la entrega de los 500 libros por parte de la OEI debido a que la aceptación de su impedimento se hizo en octubre de 2022. La Contraloría Delegada para el Posconflicto informó que "efectivamente esto correspondía al quinto entregable para el cuarto aporte". Zuluaga agregó que "no tengo información sobre el acceso a la ciudadanía (de los libros), por lo que le invito a que esa pregunta la haga directamente a la OEI".

Por último, sobre la plataforma Pazos, la Contraloría aseguró que nunca se acordó su uso para la consulta ciudadana. "El alcance del convenio incluyó el uso del sistema Pazos por parte de la Contraloría para producir insumos y análisis del cumplimiento del Acuerdo de Paz, sin embargo, no se acordó su uso para consultas ciudadanas".

La Contraloría cerró su respuesta diciendo que "el Convenio de Cooperación Internacional No. 507 de 2022 fue ejecutado y auditado adecuadamente, identificando y garantizando el acatamiento de las observaciones planteadas por la supervisión de la Contraloría de manera permanente. Las herramientas avanzadas y el trabajo conjunto entre diferentes unidades de la CGR permitieron una fiscalización efectiva, asegurando la transparencia y el uso eficiente de los recursos públicos. Las recomendaciones resultantes de estas auditorías deben ser implementadas para mejorar la gestión de futuros proyectos y garantizar su éxito".