Los reparos del Consejo de Estado al proyecto que reglamenta la Jurisdicción Agraria

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado publicó en días pasados la respuesta a una consulta que le hizo el Ministerio de Justicia sobre el proyecto de Ley 183 del Senado y 398 en Cámara que cursa en el Congreso y por los cuales se determinan competencias de la Jurisdicción Agraria y Rural y se establece el procedimiento especial en ambos sectores. Y le hizo duras críticas al articulado al decir que realmente no está haciendo los ajustes que se necesitan para la operatividad correcta de esa jurisdicción.

“Es necesario que se delimiten de manera precisa, razonable y proporcionada, las competencias y los procedimientos a seguir en esa jurisdicción, considerando las funciones que cumplen los vigentes tribunales superiores de justicia, con quienes debe obrar en sinergia. Entre estos, el Consejo de Estado, quien también ocupa un rol, como máximo tribunal de lo contencioso administrativo”, dice el concepto.

Según la Sala, si esto no se hace ahora, el articulado tal y como está puede llevar a “múltiples conflictos de competencias jurisdiccionales, al vaciamiento de competencias previamente consolidadas en favor de la jurisdicción contencioso administrativa o de la ordinaria, lo9 mismo que a la desarticulación de los órganos del sistema judicial, a la dilación injustificada e innecesaria de los procesos nuevos y en curso, y, lo más complejo, a la frustración de las expectativas que se ciernen sobre esta jurisdicción, respecto a la definición y contribución en la resolución de conflictos y manejo de tierras”.

Los reparos

La ministra de Justicia pidió una opinión sobre los artículos 9, 31, 53, 55, 56 y 59 del proyecto, los cuales tienen que ver con las competencias que tendrán los tribunales agrarios y, en concreto, sobre cómo revisarán acciones constitucionales, acciones de revisión eventual o el recurso extraordinario de revisión, entre otros.

La respuesta del Consejo de Estado, que ha pasado inadvertida, apunta a que este proyecto implica modificaciones a funciones que actualmente tiene ese alto tribunal, las cuales podrían afectar su funcionamiento interno y, además, llevar a que, de aprobarse, estos apartados sean declarados inconstitucionales por el Consejo de Estado.

“(En) lo consagrado hoy en el artículo 9 del proyecto de ley sometido a consulta previa a la Sala, los asuntos de competencia en primera instancia de los tribunales agrarios se reducen ostensiblemente para, en su lugar, ser asignados en su gran mayoría a los jueces agrarios y rurales en primera instancia. Por lo tanto, la atribución constitucional del Consejo de Estado en estos temas, de ser el tribunal supremo de los asuntos agrarios de orden administrativo en los términos del artículo 237 superior y del Acto Legislativo 03 de 2023, se desdibuja con el proyecto en consulta, pues a él no llegarían todas estas controversias, sino sólo a los tribunales en segunda instancia, salvo que sea a través los recursos extraordinarios”, señala el concepto.

El documento de 55 páginas asegura que el Consejo de Estado debe ser el que conozca la segunda instancia de las acciones populares, de cumplimiento y de grupo que inicialmente fallan los Tribunales Agrarios, así como las tutelas.

“El procedimiento a seguir es ambiguo, porque como se trata de la segunda instancia, el artículo 9 parágrafo 1 apela a las normas del CPACA (código de procedimiento administrativo) como marco procesal a considerar. No obstante, el artículo 31 invoca las normas propias de cada acción constitucional como marco procesal para el efecto. Dada la especialidad de estas acciones, es probable que se siga el marco procesal propio de cada una de ellas, pero, en cualquier caso, eso debería quedar debidamente definido en la ley”, indicó.

Para el Consejo de Estado tampoco hay claridad sobre si los jueces agrarios y rurales pueden o no conocer de la legalidad de actos administrativos a través de estos procesos constitucionales, por lo que el Congreso debería hacer precisiones en la materia y así “evitar incertidumbres procesales”.

“Por último, estas competencias se asemejan a las que ya tenía el Consejo de Estado en la legislación vigente, sobre acciones constitucionales. De hecho, la atribución de competencias entre jueces y tribunales, para el caso de las acciones populares y de cumplimiento, es igual al actual. Por consiguiente, se trata de competencia que ya tenía y que mantiene el Consejo de Estado, con ocasión de este proyecto de ley”, dijo.

Los reparos también tienen que ver con el funcionamiento del recurso extraordinario de revisión eventual e insistencia, por lo que sugirió algunas modificaciones concretas que permitan subsanar lo que podría ser un vicio de inconstitucionalidad. Además, el Consejo de Estado dijo que, en general, en el proyecto no están realmente diferenciados los temas agrarios de los rurales.

“Esta falta de precisión desborda las competencias establecidas en la Carta genera conflictos de competencia, impacta la seguridad jurídica y finalmente repercute en los derechos de los involucrados, que quedan en entredicho, al no tener claro de antemano, en realidad, ante quien y en qué condiciones se puede acudir a la Jurisdicción Agraria, para salvaguardar los derechos”, indicó.

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"La falta de claridad y precisión sobre lo que se entiende por lo agrario y rural, interfiere con los principios de independencia, autonomía y separación de poderes entre la jurisdicción contencioso administrativa y la Jurisdicción Agraria y Rural y compromete el debido proceso de los participantes, concretado en el principio del juez natural”.

De otro lado, en el proyecto de ley señala que los procesos agrarios especiales de la Ley 160 de 1994 (reforma agraria) pasarían a ser resueltos por la Agencia Nacional de Tierras, mediante acto administrativo, con control posterior de nulidad agrario que resolverían los jueces agrarios y rurales.

Sobre esto, la Sala enfatizó en la “complejidad de que sea la Agencia Nacional de Tierras quien determine el resultado de estos procesos, a través de actos administrativos, y no la jurisdicción agraria que se está creando –conforme al Acuerdo Final para la Paz–, ya que en muchos casos va a terminar siendo esa entidad estatal juez y parte en estos procesos especiales, que, como se mencionó, se refieren al deslinde de tierras, a clarificación de la propiedad, a extinción del derecho de dominio y a recuperación de baldíos de la Nación indebidamente ocupados, entre otros”.

Además, el Consejo de Estado dijo que, a su juicio, el proyecto de ley carece de una mirada más directa a las víctimas: “son pocas las referencias que se hacen a su situación concreta y particular, que es diferente a la de campesinos y los grupos étnicos”, advirtió.

“De allí que se concluya que el tema de la restitución de tierras es central en la cuestión agraria y en las discusiones de paz, ligadas a la política de reparación integral a las víctimas del conflicto, en el marco de los parámetros que ha establecido el Estado para configurar un modelo de justicia transicional. Por lo que sorprende que no existan más precisiones sobre este tema, más allá del parágrafo 3 del artículo 7 del proyecto de ley, que habla de la suspensión y acumulación de procesos bajo la ley de restitución de tierras”, concluye el concepto.