Nuevo jalón de orejas al Gobierno por fallas en la sustitución de cultivos

La Corte Constitucional identificó varias deficiencias en el desarrollo del Programa Nacional Integral de Cultivos de Uso Ilícito, pactado en el Acuerdo de Paz, las cuales están afectando el sustento diario de familias completas, que se encuentran en grave riesgo y no han encontrado en las autoridades al aliado que esperaban tras la firma del acuerdo en 2016.

Hace unas semanas, la Corte falló a favor de comunidades en Miraflores, Guaviare. Ahora lo hizo en favor del consejo comunitario Alto Mira y Frontera y el consejo Ancestros del Río Mejicano, que se ubican en Nariño, uno de los departamentos que, históricamente, tiene un área extensa de cultivos de uso ilícito.

El Consejo Comunitario del Río Mejicano firmó el acuerdo colectivo para la sustitución con el Gobierno en marzo de 2018, pero tras la suscripción de actas individuales, finalmente quedaron incluidas 1.273 familias, dejando a 400 personas por fuera. De los cobijados con el acuerdo, sólo 674 familias recibieron los pagos bimensuales de asistencia alimentaria completos y otras 384 no recibieron ni un solo pago.

El Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera firmó su acuerdo colectivo en septiembre de 2017 para la atención en total de 4.919 familias que tenían más de 5.156 hectáreas de coca. De ellas, a 2021, sólo 3.389 recibieron los pagos completos de asistencia alimentaria. En términos generales, ambos consejos denunciaron fallas en los procesos de inscripción, errores en la afiliación de las familias (algunas que no eran cultivadoras quedaron registradas como que sí lo eran), dilaciones injustificadas, afectaciones a su integridad, entre otros.

El caso llegó a la Corte Constitucional. En el trámite de estos reclamos, la Agencia de Renovación del Territorio dijo que se han gestionado 2,6 billones para la implementación del Programa. Con corte a diciembre de 2022, se habían erradicado 46.151 hectáreas y comprometido 900.559 millones de pesos para la asistencia alimentaria inmediata de 76.338 familias de 14 departamentos y 56 municipios, así como más de 200.000 millones para asistencia técnica; 158.724 millones para bienes de implementación de proyectos de auto sostenimiento y 718.265 millones para la operación de proyectos productivos de ciclo corto para 66.684 familias, entre otros.

A pesar de ello, la Corte indicó que las gestiones no son suficientes y que, en este como en otros casos, se han encontrado fallas en los procesos administrativos que terminan sacando de los beneficios a familias; así como incumplimientos generales y falta de presupuesto. Por eso, el alto tribunal volvió a analizar la problemática y tomó decisiones clave.

Por un lado, declaró que los acuerdos colectivos que se han suscrito en todo el país, en el marco del programa de sustitución, son de carácter vinculante; es decir, que contrario a lo que argumenta el Gobierno ante los jueces, sí son pactos de obligatorio cumplimiento. Cabe recordar que en estos acuerdos las comunidades se comprometieron a levantar la totalidad de los cultivos de uso ilícito que tenían en un plazo que se cuenta desde el primer desembolso por concepto de Asistencia Alimentaria Integral (AAI), así como a no resembrar,  y participar activamente en el programa para establecer proyectos de autosostenimiento, entre otros deberes. No hacerlo puede llevar a un incumplimiento en el marco de un proceso administrativo.

Al revisar la situación en los territorios, la Corte encontró que la fuerza pública solo se ha abstenido de realizar erradicación forzada en aquellas áreas relacionadas en los acuerdos individuales y no en los colectivos. Esto supone un incumplimiento del Acuerdo de Paz, que favorece los acuerdos con las comunidades: hay una regla de jerarquía sobre los medios de sustitución. No cumplirla frustra la implementación.

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“Llama la atención de la Sala que el Gobierno ejecute operaciones de erradicación forzada en territorio de municipios que manifestaron su voluntad de sustituir los cultivos de uso ilícito": Corte.

Según el Alto Tribunal, "en estos eventos, si bien los acuerdos suscritos con las comunidades no implicaban la inclusión inmediata o automática de los habitantes de los municipios en el PNIS, sí generaron en ellos la expectativa legítima de que el Gobierno no ejecutaría acciones de erradicación forzada en estos territorios, priorizando la sustitución voluntaria. De manera que está demostrado que en estos municipios del departamento de Nariño no se respetó la regla de jerarquía entre los medios de erradicación de que trata el punto 4 del Acuerdo Final de Paz”.

La decisión señala que, si bien el programa está pensando para diez años, es decir, que debe alcanzar sus objetivos en 2027,  “al día de hoy diversas instituciones del Estado y la sociedad civil han denunciado y reconocido la existencia de fallas en su ejecución, en especial, un profundo rezago en el tiempo, errores en la priorización territorial e incumplimientos profundos del Estado en los distintos componentes del programa”.

Las deficiencias

Entre otros hallazgos, la Corte encontró que hubo un cambio de lugar en el que se hicieron las inscripciones porque, para los integrantes del Consejo Comunitario Río Mejicano, el único medio de transporte es en lancha y es costoso. La falla entonces es que no se toman decisiones que contemplen el contexto de las comunidades, así como la situación de orden público.

La Corte también halló que familias fueron sacadas del programa sin el debido proceso, que esas decisiones se han dado de manera reiterada y que han afectado al 31,8 por ciento de los inscritos en el consejo Río Mejicano y el 22,5 por ciento de los inscritos del consejo Alto Mira y Frontera: “la ausencia de garantías y las decisiones de suspensión sin debido proceso alimentan la resiembra”.

El fallo dice que la mayor cantidad de retiros se dan porque las personas no van a las sesiones de asistencia técnica integral, pero si la razón de ello es la situación de orden público, dice la Corte, la ART debe considerar el contexto de la zona antes de tomar una decisión. Igualmente, dijo que hubo retiros por temas que se podían subsanar como que una persona tenía doble afiliación al Sisbén o porque tuvieron que desplazarse o se enfermaron y no pudieron cumplir alguna actividad.

La Sala también cuestionó que los acuerdos colectivos suscritos con los consejos comunitarios de Alto Mira y Frontera y Ancestros del Río Mejicano existe una cláusula por la cual los firmantes renuncian a la consulta previa, a pesar de que el Gobierno sabía que debía hacerla.

“Resulta preocupante observar que, cuando el Gobierno niega el carácter vinculante de los citados acuerdos colectivos, el resultado es un panorama donde las comunidades prescindieron de la consulta confiando en lo pactado en el acuerdo colectivo, y este último tampoco fue cumplido, al ser reducido a un momento de información y socialización. Ello implica, desde la prevalencia del derecho sustancial, que sus intereses no han sido tenidos en cuenta de manera relevante, para una decisión que les concierne y puede afectar sus derechos”, dice el fallo.

Las órdenes

En consecuencia, la Corte le ordenó a la Agencia de Renovación del Territorio que adopte medidas para corregir las deficiencias que se acreditaron en la ejecución del programa, entre las cuales se cuentan:

• “La evaluación de los obstáculos logísticos, geográficos, tecnológicos, económicos y sociales para que las comunidades puedan inscribirse al programa, y la adopción de medidas para solucionarlos. Esto implica, entre otros, el acompañamiento y orientación por parte de los funcionarios de la Agencia para un debido diligenciamiento de los formularios, la presencia en lugares donde haya una mayor accesibilidad para los interesados, o la facilitación de transporte para dicho propósito”.
• El respeto de las garantías del debido proceso administrativo para todas las personas que se sometan a los trámites de suspensión y retiro del programa. En este punto debe tenerse en cuenta el contexto particular de las comunidades, en asuntos como las barreras geográficas, las deficiencias de infraestructura vial y de telecomunicaciones de sus territorios, sus condiciones de seguridad y niveles de alfabetización.
• La exclusión del programa únicamente se debe dar por causales claras, específicas y previamente establecidas en la ley. Por lo tanto, se deben adecuar los instrumentos procedimentales que la Agencia de Renovación del Territorio utiliza para este fin, para que se asegure el respeto del principio de legalidad.
• Se debe asegurar la comunicación efectiva entre la administración del programa y los beneficiarios.
• La suspensión de los beneficios del programa únicamente puede tener lugar cuando se expida una decisión motivada, en la que se pondere el contexto particular del afectado, y tener en cuenta factores como la situación de seguridad que enfrentan, el estado de cumplimiento de los compromisos por parte del Estado, la existencia de circunstancias de fuerza mayor y caso fortuito, si hay una ausencia de alternativas productivas y su relación con las necesidades básicas insatisfechas de las comunidades.

De otro lado, la Corte revocó las decisiones que excluyeron a familias del acuerdo de sustitución. Dijo que si la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos (DSCI) decide reiniciar el trámite, deberá seguir un proceso riguroso para dictar la decisión.

La Corte además le ordenó a la ART seguir haciendo adecuación étnica del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos que comenzó en 2020, a fin de que se ajuste a los “estándares propios de la consulta previa, sin perjuicio de que se pacte una ruta ágil con los consejos comunitarios accionantes”. Y le dijo al Ministerio de Defensa y al Ejército Nacional que deben “priorizar la sustitución voluntaria sobre la erradicación forzada” ya que esta última “sólo procederá en caso de que fracase la primera y deberá atender al principio de precaución”.

También se le ordenó a la Unidad Nacional de Protección que se pronuncie sobre las solicitudes individuales y colectivas de seguridad que hayan sido presentadas ante dicha entidad por los líderes que han promovido el Plan Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) en los consejos comunitarios citados. Y la Corte reiteró al Gobierno nacional y al Congreso de la República que deben crear una ley para un tratamiento penal diferencial para los pequeños cultivadores, tal y como dice el punto 4.1.3.4 del Acuerdo Final de Paz.