La reforma al Sistema General de Participaciones no soluciona el problema de fondo

La reforma al sistema general de participaciones (SGP) es la cuota mensual de controversias del gobierno. Mientras algunos expertos aseguran que la reforma es necesaria para cumplir la promesa de la descentralización de la Constitución de 1991, otros sostienen que llevaría a una crisis fiscal. Aunque tiendo a estar de acuerdo con los últimos, mi mayor desacuerdo con la reforma no radica en los riesgos fiscales señalados, sino en su incapacidad para enfrentar los problemas estructurales del centralismo. En otras palabras, descentralización sí, pero no así. 

El fracaso del centralismo y el rol del clientelismo

El centralismo no ha cumplido con este objetivo. Las disparidades regionales son bien conocidas: municipios sin alcantarillado, mitad del país desconectado por carreteras (ver mapa) y la creciente presencia de grupos armados en varios municipios del país. Es decir, el Estado central ha sido incapaz de hacer presencia en las regiones, dejando un vacío de poder que ha sido llenado muchas veces, por prácticas clientelistas que perpetúan esta condición.

Esto no es un fenómeno nuevo. En su estudio clásico (y aún vigente) sobre clientelismo, Francisco Leal Buitrago y Andrés Dávila describieron cómo el clientelismo reemplazó a las “jefaturas naturales” del siglo pasado. Los jefes naturales eran los representantes políticos de grupos dominantes de la época y eran la expresión nacional del bipartidismo; eran el control del centro del poder sobre las regiones, si se quiere. Estas jefaturas naturales se diluyeron y terminaron desapareciendo con el Frente Nacional, pues la repartición del poder político entre conservadores y liberales quedó predeterminada. Esto generó un vacío de poder a nivel nacional, que lo viene llenando desde entonces el clientelismo. Es decir, el clientelismo se volvió al articulador entre el Estado y las regiones.

El problema es que el clientelismo debilita la presencia estatal y no genera bienes públicos. Como lo señala el nobel de Economía James Robinson al analizar el tema, los bienes públicos no son excluyentes, por lo que no pueden usarse para castigar a opositores ni generar beneficios inmediatos para "clientes". Además, el clientelismo crea un círculo vicioso: los políticos no tienen incentivos para proveer bienes públicos, precisamente porque no pueden excluir de su y los ciudadanos, al ver que el Estado no provee esos bienes, prefieren beneficios inmediatos (compra de votos, cargos estatales y contratos con el Estado). 

¿Más transferencias, más problemas?

Aumentar el porcentaje de transferencias en el SGP a las regiones no resuelve este problema. Por el contrario, podría agravarlo. Las transferencias adicionales amplían los recursos disponibles para prácticas clientelistas, reforzando un círculo vicioso de corrupción y baja provisión de bienes públicos. Esto es consistente con hallazgos que señalan que una mayor proporción de ingresos provenientes de regalías y transferencias está significativamente asociada con mayores niveles de corrupción. 

Transferir más recursos a las regiones es deseable. Sin embargo, para que funcione, se deben alinear los incentivos de los actores locales con los intereses nacionales. En ese sentido, el clientelismo es un problema clásico de agencia, en el que los políticos locales (agentes) actúan en su propio beneficio, en lugar de representar a los ciudadanos o al gobierno central (principal). Si se transfieren recursos al agente (los políticos), sin más, esto los utilizarán para alimentar sus intereses y no los de su principal. 

Hay que rediseñar los incentivos primero

Entonces, la solución requiere rediseñar los incentivos de la descentralización. Mecanismos como restricciones presupuestales estrictas podrían limitar la discrecionalidad en el uso de recursos públicos, siempre y cuando se fortalezcan las capacidades locales. Asignación clara de competencia con mecanismos de control y vigilancia también son deseables. Para eso se deben fortalecer los sistemas de control fiscal y de vigilancia en los municipios, y capacitar a las Contralorías Territoriales para mejorar la supervisión y rendición de cuentas. Finalmente, podría pensarse en incrementar la autonomía tributaria local, permitiendo a los municipios recaudar y gestionar ingresos propios, lo que podría romper el vínculo clientelista que surge de la dependencia de transferencias nacionales.

Sin rediseñar estos incentivos, aumentar las transferencias a las regiones no promueve una verdadera descentralización ni soluciona los problemas de fondo. Ahora bien, hay que reconocerle al ministro Cristo que, sin esta reforma, el tema de la descentralización difícilmente estaría en el centro del debate. Dudo que, si el tema de las transferencias no se hubiese puesto de primero, difícilmente se estaría dando el debate que se está dando en torno a la descentralización. Aunque la propuesta no sea perfecta, este es el momento para discutir seriamente cómo transformar la descentralización en una herramienta que verdaderamente beneficie a las regiones.