La decadencia de la Procuraduría

Nunca había estado tan cerca el final de la Procuraduría General de la Nación como ahora. El anuncio de esta semana del presidente electo, Gustavo Petro, sobre sus planes de convertir al órgano de control en “una gran fiscalía anticorrupción” son el inicio de su expiración. Aunque todavía no es claro cómo lo pretende realizar, ni cómo será el régimen de transición, sus palabras confirman la percepción de obsolescencia que viene generando la Procuraduría en los últimos años.

La crisis no llegó por inercia. Fue necesaria la confluencia de diferentes factores, entre los que está la aparición de instituciones que hoy cumplen con varias de las funciones del Ministerio Público y una serie de decisiones desafortunadas de algunos procuradores generales. El que alguna vez se consideró un elemento intocable del aparato estatal colombiano, actualmente es una entidad en decadencia que parece fácilmente prescindible.

Durante muchos años, cuando reinaba la Constitución de 1886, la Procuraduría jugó un papel importante. En sus manos estaba la vigilancia de los derechos humanos en el país y era el único organismo que podía llamar a cuentas a los militares, debido a que su fuero impedía que los juzgara la jurisdicción ordinaria. Con el presidente ocurría una situación similar. El fuerte presidencialismo de entonces convertía al mandatario de turno en una figura intocable —mucho más que hoy— y la Procuraduría cumplía solitariamente la tarea de ser su contrapeso institucional. En 1970, por ejemplo, cuando Misael Pastrana y Gustavo Rojas competían por la presidencia, el procurador Mario Aramburu amonestó al entonces presidente Carlos Lleras Restrepo por pronunciarse públicamente en favor del candidato del Frente Nacional. Eran otros tiempos y la Procuraduría era indispensable. 

Por eso, cuando llegó la Constituyente de 1991, nadie dudó en potenciarla. Parecía sensato brindarle mejores herramientas y acrecentar sus funciones. Algunas de ellas, sin embargo, dos décadas después, terminaron siendo su talón de Aquiles.

El cambio de constitución trajo consigo la creación de nuevos cargos de elección popular y la eliminación de la inmunidad parlamentaria de los congresistas. Para examinar su ejercicio, se le otorgó a la Procuraduría la facultad de sancionarlos disciplinariamente. Si la falta era muy grave podía, incluso, separarlos de su cargo e inhabilitarlos para trabajar en el sector público en el futuro. Este nuevo rol vino acompañado de mayor burocracia. Al procurador general se le abrió la puerta para designar cientos de funcionarios de libre nombramiento y remoción, una discrecionalidad de la que pocos gozaban. 

Pero, contrario a lo que pensaron los constituyentes en su momento, estas reformas envejecieron mal. La posibilidad de destituir a funcionarios se usó para perseguir adversarios políticos y los cientos de nuevos puestos, en vez de robustecerlo, convirtieron al ente de control en un fortín burocrático que emplearon los procuradores para pagar favores y asegurar su reelección. La Constitución de 1991 fijó que el periodo de fiscales generales fuera de solo cuatro años, pero no hizo lo mismo con el Ministerio Público. Posteriormente se comprobó que esta omisión —que hoy ya se reguló— tuvo un desenlace perjudicial.

Los casos más emblemáticos de abuso del poder por parte de la Procuraduría se dieron cuando Alejandro Ordóñez comandaba la institución. Coincidencialmente, los blancos de sus sanciones son hoy figuras visibles del nuevo gobierno del Pacto Histórico: la senadora Piedad Córdoba y el presidente electo, Gustavo Petro. 

A Córdoba la Procuraduría la investigó por lo que entonces se conoció como la Farcpolítica y la supuesta financiación irregular de la campaña de Ricardo Montenegro a la Cámara de Representantes por el departamento del Atlántico en las elecciones legislativas de 2010. Todo concluyó en dos sanciones que la inhabilitaron y destituyeron por 18 y 14 años, respectivamente; sanciones que luego serían reversadas por el Consejo de Estado, que señaló que algunos de los elementos probatorios aportados por el Ministerio Público carecían de sustento, y otros más eran ilegales.

En marzo de 2008, el Ejército Nacional bombardeó el campamento del líder guerrillero Raúl Reyes en la selva ecuatoriana. Durante la operación, los militares incautaron el computador de Reyes y los archivos que allí reposaban fueron empleados para acusar a políticos colombianos de sostener nexos con las Farc. Sin embargo, en 2011, la Corte Suprema de Justicia determinó que el Ejército, al apropiarse del computador, se arrogó funciones que no le correspondían, y que naturalmente recaen sobre el fiscal general de la nación, por lo que se violó la cadena de custodia que debe respetarse al recolectar pruebas en este tipo de casos. Es decir, los documentos no tenían ningún tipo de validez jurídica.

Este razonamiento fue acogido por el Consejo de Estado en agosto de 2016 cuando tumbó la primera sanción de 18 años impuesta a Córdoba por parte de la Procuraduría de Ordóñez. Era insostenible la destitución e inhabilidad de una congresista que se fundamentaba en pruebas ilegales. 

Meses después, los magistrados del alto tribunal desvirtuaron nuevamente al órgano de control. Resaltando que la Procuraduría se basó únicamente “en conjeturas e indicios” para asegurar que Córdoba apoyó con 25 millones de pesos la candidatura de Montenegro, declararon nula la sanción restante. “Para sancionar, tanto en materia disciplinaria y en materia penal, el indicio no es plena prueba, no es un medio que sea idóneo para ello porque juega con la vida de las personas, con sus derechos y demás”, apuntó el Consejo de Estado en su sentencia.

El desenlace de lo que sucedió con Petro fue aún más dañino para la Procuraduría. En diciembre de 2013, en una decisión que fue calificada como drástica y exagerada, Ordóñez destituyó al entonces alcalde de Bogotá por 14 años a raíz de aparentes irregularidades en la modificación del sistema de recolección de basuras de la ciudad. La sanción generó cuestionamientos sobre la prerrogativa de la Procuraduría de separar de sus funciones a personas electas por voto popular y su posible vulneración de los derechos políticos protegidos por la Convención Americana. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) profirió medidas cautelares que ordenaron el regreso de Petro al Palacio Liévano y, en 2020, la Corte Interamericana dictó un fallo de fondo sobre lo ocurrido. Siguiendo el precedente del caso de Leopoldo López en Venezuela (quien fue inhabilitado para desempeñar labores públicas por la Contraloría General de ese país mientras era alcalde del municipio de Chacao), la Corte Interamericana ordenó al Estado colombiano reformar sus leyes para que la Procuraduría, ni ninguna otra autoridad administrativa, pudiera destituir funcionarios electos por voto. 

Dos años después esa reforma no ha llegado. Hace solo unos meses, la actual procuradora Margarita Cabello suspendió provisionalmente a los alcaldes de Medellín e Ibagué, Daniel Quintero y Andrés Hurtado, respectivamente, por participar en política. Si bien ambos habían realizado actuaciones que violaban la prohibición de apoyar a candidatos presidenciales, era claro, precisamente por la orden la Corte Interamericana, que la Procuraduría no debía proceder como lo hizo.

Muy seguramente Alejandro Ordóñez jamás contempló que la sanción a Petro de 2013 abriría un boquete para que la institución que presidía terminara agonizando por cuenta de un fallo de instancias internacionales. Y no fue su único exceso. En 2016, el Consejo de Estado anuló su reelección como procurador y dejó en evidencia el oscuro entramado con el que consiguió reelegirse. Varios de los magistrados de la Corte Suprema que postularon a Ordóñez para su segundo periodo tenían familiares trabajando en el Ministerio Público, un típico caso de “yo te elijo, tú me eliges”.

“En el caso concreto, el doctor Alejandro Ordóñez Maldonado efectuó los nombramientos de parientes de magistrados de la Corte Suprema de Justicia, órgano que lo postuló para su reelección. En vista de esas designaciones, la Corte Suprema no podía postular al doctor Ordóñez Maldonado, dada la prohibición del artículo 126 de la Constitución y el principio de igualdad que se predica del acceso a los cargos públicos”, afirmó el Consejo de Estado en el comunicado de prensa de la sentencia.

Era imposible que la Procuraduría saliera indemne después de tantos pasos en falso. Increíblemente no se corrigió el caminado. El año pasado, cuando el país recién superaba las secuelas económicas que dejó la pandemia, la procuradora Margarita Cabello impulsó una reforma a la institución bajo la excusa de finalmente cumplir con la sentencia de la Corte Interamericana. Los colombianos se indignaron cuando se hizo público que la reforma creaba 1.200 nuevos cargos en la entidad. En vez de achicar sus funciones —que era lo que ordenaba el fallo del caso Petro—, Cabello acrecentó la burocracia del órgano de control. 

Por eso la propuesta del presidente electo de acabar con la Procuraduría es bien recibida por buena parte de la población. Hace dos décadas habría sido una idea descabellada. No es claro todavía cómo pretende concretarla y si podrá recibir el visto bueno del Congreso, que históricamente ha demostrado una debilidad por los puestos y la mermelada. En todo caso, el debate está puesto sobre la mesa y es posible que estemos en presencia de las últimas horas de vida del Ministerio Público, al menos tal y como lo conocemos hoy.