La constitución de la democracia

En este artículo exploro un tema poco abordado en los debates acerca del declive democrático y cómo enfrentarlo pero que me parece esencial, tal vez por mi sesgo profesional: el peso que pueden tener los diseños constitucionales en esa dinámica. Para ello retomo y desarrollo los planteamientos que hice sobre el mismo tema en una columna en El Espectador hace algunas semanas.

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Especial Imaginar la Democracia

Mi conjetura es que ciertos arreglos constitucionales favorecen el deterioro democrático mientras que otros tienden no sólo a prevenirlo, sino que, además, permiten una mejor democracia por cuanto reducen la polarización corrosiva, estimulan la deliberación ciudadana, protegen mejor las libertades y logran gobiernos más eficientes. Procedo entonces a enumerar y describir cada uno de los elementos de diseño constitucional que son relevantes, para luego proponer lo que podríamos llamar ‘la constitución de la democracia’, esto es, el esquema constitucional que permite instituir o constituir una mejor democracia y prevenir su declive.

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Ciertos arreglos constitucionales favorecen el deterioro democrático mientras que otros tienden no sólo a prevenirlo, sino que, además, permiten una mejor democracia por cuanto reducen la polarización corrosiva, estimulan la deliberación ciudadana, protegen mejor las libertades y logran gobiernos más eficientes

Cinco elementos de diseño

Creo que al menos cinco factores deben ser tomados en consideración: i) la forma de gobierno, ii) el sistema electoral, iii) el régimen territorial, iv) la independencia judicial y v) la existencia o no de otras instituciones autónomas. Describo con algún detalle los dos primeros elementos, que suelen ser menos familiares para muchos lectores, y más brevemente los otros tres, que son más conocidos. 

Primero tenemos la forma de gobierno, esto es, si estamos frente a un régimen presidencial, como Colombia o Estados Unidos, o uno parlamentario, como Alemania o el Reino Unido. La diferencia básica, como lo explique en un artículo previo en esta colección de Imaginar la Democracia, es la siguiente: en el presidencialismo la separación de poderes es rígida: la composición del ejecutivo no depende del legislativo, ya que el presidente y los congresistas son electos por un período fijo. En el parlamentarismo, la separación de poderes es flexible, ya que la composición del gobierno depende de aquella del legislativo: si el primer ministro no cuenta con la confianza del parlamento, entonces puede ser reemplazado como consecuencia de una moción de censura. Y, como contrapartida, el gobierno puede a su vez disolver el parlamento y adelantar las elecciones. 

Esta diferencia básica tiene otras implicaciones: los períodos de gobierno y congreso son fijos en el presidencialismo, mientras que, en los regímenes parlamentarios, existe un período máximo, pero no uno mínimo. A su vez, en el parlamentarismo el ejecutivo es dual: existe un jefe de Estado, que encarna la unidad nacional, y un jefe de gobierno, que representa al partido en el poder; en cambio, en el presidencialismo, el presidente es al mismo tiempo jefe de Estado y jefe de gobierno. 

Segundo, el sistema electoral hace referencia a la manera como se reparten las curules en el Congreso u otros cuerpos representativos, según la votación recibida por cada grupo político y puede clasificarse en dos extremos: de un lado están los sistemas proporcionales, como el colombiano, en que los ciudadanos votan en circunscripciones grandes, como un departamento o incluso todo el país, y lo hacen por listas de partidos. Cada lista obtiene un número de curules proporcional a su fuerza electoral. Por ejemplo, en 2022, en las elecciones legislativas colombianas el Pacto Histórico tuvo aproximadamente 17 por ciento de los votos mientras que el Partido Conservador 13 por ciento y lograron 20 y 15 senadores respectivamente, esto es, 19 por ciento y 14 por ciento de las 108 curules en esa cámara. De otro lado, encontramos los sistemas mayoritarios, como en el Reino Unido o Estados Unidos, en que los ciudadanos votan en circunscripciones uninominales pequeñas por una sola persona y gana quien obtenga más votos en esa circunscripción. Las curules del partido en el parlamento dependen del número de circunscripciones en que hayan ganado. En este sistema (y de ahí deriva su nombre), los partidos ganadores tienden a tener más curules que su fuerza electoral, mientras que a los minoritarios les pasa lo contrario. Por ejemplo, este año, en la última elección parlamentaria en el Reino Unido, el laborismo obtuvo 34 por ciento de los votos y los conservadores el 24 por ciento, pero el primero logró 411 parlamentarios y el segundo 121 entre 650 integrantes de la Cámara de los Comunes, esto es, 63 por ciento y 19 por ciento, respectivamente.

Fuera de ese impacto diverso en la composición del parlamento o congreso, estos sistemas electorales tienen impacto sobre el número de partidos. Según la llamada Ley Duverger, denominada así por el politólogo francés que primero la formulara, los sistemas proporcionales tienden al multipartidismo, como en Colombia, mientras que los mayoritarios tienden al bipartidismo, como en Estados Unidos o Reino Unido. La razón es que un partido minoritario, que tenga por ejemplo 10 por ciento de apoyo, sobrevive en un sistema proporcional pues tendría aproximadamente 10 por ciento de las curules y por ello no tiene que fusionarse con otro. Este sistema estimula el multipartidismo, pues da posibilidades a las minorías. Por el contrario, en un sistema mayoritario puro, ese partido perdería en casi todas las circunscripciones uninominales, ya que sería siempre derrotado por las fuerzas mayoritarias. Ese partido minoritario tendría que fusionarse con otros de matriz ideológica semejante, o desaparecería, por lo cual ese sistema tiende a generar una polarización entre dos fuerzas mayoritarias. No debemos extrañarnos, entonces, de la tendencia histórica al bipartidismo en Estados Unidos y el Reino Unido, que tienen sistemas mayoritarios. 

Describo ahora más brevemente los otros tres elementos de diseño constitucional, que suelen ser mejor conocidos por los lectores.

El régimen territorial o forma de Estado se refiere a la organización espacial del poder y se mueve entre dos extremos: de un lado, los Estados centralistas, como Colombia durante la Constitución de 1886, en que existe un solo congreso, un solo poder judicial y el poder ejecutivo central subordina claramente a los gobernantes locales, como los alcaldes o gobernadores, que no suelen ser electos sino designados por el gobierno central y gozan de poca autonomía. De otro lado, están los regímenes federales, como Estados Unidos o Alemania, en los que cada Estado o región tiene un gobierno propio, electo localmente y con amplias competencias, las cuales deben ser respetadas por el gobierno federal. Además, cada Estado suele tener su propio poder legislativo y judicial y suele adoptar regulaciones específicas en su territorio en muchísimas materias. 

La independencia judicial se refiere a las competencias de los jueces y a las garantías a su autonomía como un poder independiente, a fin de que sea capaz de amparar los derechos de las personas y controlar los eventuales abusos de los poderes políticos, a saber, el ejecutivo y el legislativo. 

Finalmente, algunas constituciones prevén otros órganos autónomos para garantizar ciertos valores, como los siguientes: un banco central independiente, como nuestro Banco de la República, encargado de la política monetaria a fin de evitar que el gobierno pueda manipularla con fines electorales, con riesgos de inflación; o una organización electoral independiente, como la corte electoral de Uruguay, a fin de garantizar la transparencia del proceso electoral.   

Un contraste entre dos modelos extremos posibles

Precisados los anteriores elementos, mi tesis es que el peor esquema constitucional es el siguiente: un régimen presidencial, combinado con centralismo y un sistema electoral mayoritario y en donde las garantías de independencia judicial sean débiles y no existan otros órganos autónomos. 

Ese país, por su sistema electoral, probablemente será bipartidista y, quien gane la presidencia, aunque sea por un voto, se queda con todo el poder ejecutivo, pues es un sistema presidencial. Ese presidente puede entonces nombrar a los ministros que se le antoje, sin tener que dialogar o negociar con la oposición, a pesar de que ésta haya tenido casi la misma votación. La lucha por la presidencia puede entonces tornarse feroz por cuanto quien gane la elección se lleva todo y quien la pierda se queda sin nada. 

Este presidente, al ser electo por la ciudadanía, se sentirá además ungido por un mandato popular y podrá adquirir actitudes mesiánicas, como Trump o Petro. Tampoco tendrá mayores contrapesos en poderes regionales debido al centralismo. Si su partido gana también en el congreso, lo cual no sería raro por ser un sistema bipartidista, tampoco tendría mayores controles en el legislativo. Y como el poder judicial es débil y no hay otras instituciones autónomas, entonces ese presidente será una especie de monarca electivo, como se decía que era el presidente en Colombia en la autoritaria Constitución de 1886. 

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El peor esquema constitucional es el siguiente: un régimen presidencial, combinado con centralismo y un sistema electoral mayoritario y en donde las garantías de independencia judicial sean débiles y no existan otros órganos autónomos

Es, pues, un mal diseño constitucional para la democracia por la polarización que provoca y por los evidentes riesgos de autoritarismo presidencial, que podrían erosionar el Estado de derecho y afectar las libertades ciudadanas. Y a eso podemos agregar esta paradoja: si el partido distinto al presidente gana la mayoría en el congreso, lo cual parece una buena noticia pues habría mayor control al gobierno, en realidad surge otro problema igualmente serio: el gobierno no cuenta con mayorías legislativas para adelantar su programa. Sin embargo, a diferencia de un régimen parlamentario, el presidente no puede jurídicamente adelantar elecciones para ver si logra mayorías en el legislativo, ni el congreso puede forzar un cambio de gobierno con una moción de censura: los riesgos de bloqueo o ruptura institucional son entonces altos, como lo ha mostrado la experiencia del presidencialismo latinoamericano.

En el otro extremo, creo que el mejor diseño constitucional es el contrario: un régimen parlamentario combinado con federalismo, un sistema electoral proporcional, con fuertes garantías a los jueces y la existencia de otros órganos autónomos, como un tribunal constitucional o un banco central. 

La razón es la siguiente: ese país será multipartidista, por su sistema electoral proporcional. El partido que gane la elección probablemente no tendrá mayoría en el parlamento, por el multipartidismo. Además, al ser parlamentario, el gobierno debe contar con el apoyo de las mayorías parlamentarias, por lo cual el partido que haya tenido más votos deberá tomar en cuenta otras voces para formar gobierno. Esto tiende a reducir la polarización corrosiva, pues la elección no es ese juego dramático que acabamos de ver en Estados Unidos. Quien gane no se lleva todo y quien pierda tampoco lo pierde todo.

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El mejor diseño constitucional es un régimen parlamentario combinado con federalismo, un sistema electoral proporcional, con fuertes garantías a los jueces y la existencia de otros órganos autónomos, como un tribunal constitucional o un banco central

Además, ese primer ministro, al no ser electo directamente por la ciudadanía, no se sentirá ungido por un mandato popular, sino que se entenderá como fruto de una negociación política, por lo cual tenderá a tener mayor humildad republicana y menores actitudes mesiánicas. Además, al ser un régimen federal y autonómico, ese primer ministro tendrá posibles contrapesos en los gobiernos regionales, que no obligatoriamente serán del mismo color político, y deberá enfrentar controles judiciales y de los otros órganos autónomos. Todo esto estimula la deliberación democrática por cuanto el gobierno debe estar permanentemente convenciendo a los integrantes de su coalición acerca de las bondades de su política y deberá estar defendiéndola también ante los jueces y los órganos autónomos. Los riesgos de polarización y autoritarismo gubernamental son entonces menores.

Ahora bien, se podría argüir que ese diseño constitucional genera un Estado ineficiente por la dificultad para construir gobiernos estables con capacidad de acción, ya que estarían sometidos a demasiados controles y a mucha fragmentación política. Y es cierto que, a veces, puede resultar dispendioso formar un gobierno en ese tipo de modelo constitucional si las elecciones fueron muy disputadas, ya que puede implicar complejas negociaciones entre distintos partidos que deben ajustar sus programas y diferencias para lograr una coalición que les permita gobernar conjuntamente. Sin embargo, la ventaja es que, una vez designado el primer ministro, éste cuenta con el apoyo del parlamento para poner en marcha las políticas de la coalición, con lo cual puede ser más eficiente que un presidente. Y si en todo caso resulta imposible lograr una coalición estable, la flexibilidad del régimen parlamentario permite recurrir al arbitraje de la ciudadanía para sortear la crisis, a través de unas elecciones anticipadas, mientras que esas parálisis no pueden ser superadas en el presidencialismo cuando el gobierno y el congreso están en manos de fuerzas políticas distintas y tanto el ejecutivo como el legislativo tienen períodos fijos y reclaman la legitimidad popular al ser ambos electos directamente por la ciudadanía. 

En todo caso, si no me creen que este modelo de constitución para la buena democracia funciona y puede generar un Estado eficiente, permítanme recurrir a un argumento de autoridad: uno de los países que más se parece a este esquema constitucional es Alemania, pues es pluripartidista, federal, parlamentario y con un poder judicial sólido e independiente y órganos autónomos. Y no parece ser un Estado ineficaz ni en crisis permanente de gobernabilidad. Y a pesar del ascenso preocupante de la extrema derecha, es un país con menor polarización corrosiva que Estados Unidos, con su régimen presidencial y su sistema electoral mayoritario que ha consolidado un bipartidismo cada vez más disfuncional.

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Uno de los países que más se parece a este esquema constitucional es Alemania, pues es pluripartidista, federal, parlamentario y con un poder judicial sólido e independiente y órganos autónomos. Y no parece ser un Estado ineficaz ni en crisis permanente de gobernabilidad

Los límites de la constitución de la democracia

En este artículo he defendido no sólo la importancia de los diseños institucionales para el buen funcionamiento de la democracia, sino también un cierto modelo de constitución para la democracia. Sin embargo, reconozco que mi argumento tiene varias limitaciones, ente las cuales destaco tres. 

Primero, mi análisis es esquemático y simplificador, pues es indudable que existen múltiples variantes de parlamentarismos, sistemas electorales proporcionales o federalismos. Por ejemplo, es muy distinto un sistema electoral proporcional sin umbral para acceder al parlamento, que provoca una dispersión política extrema, y otro con umbral, que racionaliza el multipartidismo. En Colombia no teníamos umbral y en las elecciones de 1998 y 2002 hubo más de 300 listas para senado, lo que es inmanejable. La reforma de 2003 introdujo el umbral y esa cifra se redujo considerablemente: en 2022 hubo 16 listas.  Igualmente, no es lo mismo un parlamentarismo con la llamada moción de censura constructiva, como en Alemania, que consiste en que el parlamento sólo puede censurar y tumbar al gobierno si la nueva coalición parlamentaria ha acordado previamente cómo estará integrado el nuevo gobierno, que es un régimen más estable que un parlamentarismo con moción de censura destructiva, como en Italia, que provoca mayor inestabilidad. 

Segundo, es indudable que incluso si existiera realmente un modelo ideal, eso no significa que pueda ser fácilmente adoptado pues las constituciones no son una obra de pura ingeniería hecha por expertos, sino que resultan de complejas luchas sociales y políticas. 

Finalmente, no debemos exagerar los impactos de los diseños constitucionales y de la llamada ingeniería constitucional. Ni siquiera el mejor esquema institucional blinda a la democracia contra los asaltos autoritarios, como lo mostró la toma del poder por Hitler en los treintas, a pesar de que la Constitución de Weimar tenía varios rasgos del que considero el esquema óptimo: parlamentarismo, federalismo y multipartidismo. Igualmente, la democracia ha funcionado relativamente bien en Estados Unidos, a pesar de que su esquema constitucional tiene elementos problemáticos: presidencialismo y sistema electoral mayoritario.

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Incluso si existiera realmente un modelo ideal, eso no significa que pueda ser fácilmente adoptado pues las constituciones no son una obra de pura ingeniería hecha por expertos, sino que resultan de complejas luchas sociales y políticas

Tengo entonces claro que el auge o declive democrático deriva también, y tal vez esencialmente, de factores económicos, sociales y culturales profundos, pero espero haber mostrado que el impacto de los diseños constitucionales no es para nada menor. Y que, por consiguiente, la discusión de cuál puede ser la constitución adecuada para la democracia dista de ser irrelevante.