El enredo de los slots: cómo una posible reforma que nunca llegó causó turbulencia en el sector aéreo

Un sube y baja de anuncios y declaraciones en las últimas dos semanas desató el caos en el sector aeronáutico. Terminaron involucrados no solo la Aeronáutica Civil y las aerolíneas, sino también el Ministerio de Transporte, asociaciones internacionales y la Procuraduría.

A inicios de la semana pasada se hizo público que la Aerocivil barajaba un cambio en las reglas con las que se asignan los _slots –_los turnos de despegue y aterrizaje que reciben las aerolíneas–. Esto generó quejas de varias empresas y organizaciones del sector, aunque no se conocía con claridad qué quería hacer el Gobierno y la Aeronáutica negó públicamente que hubiese un borrador oficial sobre tal reforma.

• Aerocivil se echa para atrás: no habrá cambios en los slots de El Dorado, pero sí más vigilancia

Este lunes, la ministra de Transporte, María Fernanda Rojas, salió al paso y explicó que el Gobierno sí tenía un plan para redistribuir estos cupos por la alta concentración del mercado, en el que pocas aerolíneas controlan la mayor parte de las rutas. Pero, al día siguiente, la Aerocivil se echó para atrás y anunció públicamente que desistió en su intento de reforma.

Aunque el ruido por los slots comenzó hace pocos días en la opinión pública, la clave para entender cómo el sector terminó inmerso en una confusa polémica puede estar en un mensaje que publicó el presidente Gustavo Petro en sus redes sociales en víspera de año nuevo, el 29 de diciembre. Un trino aislado entre la decena que a diario escribe el mandatario en su cuenta de X, en el que arremetió contra las aerolíneas:

“La palabra clave para bajar los precios se llama: democratización de los slots, y en esta materia, la Aeronáutica Civil debe hacer una política de prioridad”.

¿Cómo funcionan los slots en Colombia?

Los slots, en términos prácticos, son los turnos o permisos que se asignan a las aerolíneas para que despeguen o aterricen en los aeropuertos en determinadas franjas horarias. Son un mecanismo que se usa internacionalmente y facilita la operación en aeropuertos muy congestionados. Estos turnos son claves para el sector porque estas asignaciones permiten que una aerolínea ofrezca una ruta particular en un horario determinado.

Si bien son una especie de cupo, dentro del derecho aeronáutico se entienden como autorizaciones que gestiona el Estado sobre su espacio aéreo y su infraestructura; es decir, recursos públicos limitados que debe optimizar. Esa asignación de franjas horarias para operaciones aéreas se regula por medio del tercer componente de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia, conocido popularmente como el RAC3.

Hace cerca de una década, la autoridad nacional adoptó los Worldwide Airport Slot Guidelines (WASG), unos estándares globales con los que se gestiona a nivel mundial la capacidad en los aeropuertos controlados por franjas. Dichos estándares son publicados por el Consejo Internacional de Aeropuertos (ACI), el Grupo Mundial de Coordinadores de Aeropuertos (WWACG) y la Asociación de Transporte Aéreo Internacional (Iata).

Estas normas tienen un principio básico: las aerolíneas deben hacer uso de por lo menos 80 por ciento de sus slots durante las temporadas, que se renuevan cada seis meses, y así pueden conservar sus asignaciones. El otro 20 por ciento se redistribuye entre el mercado.

Según explicó a este medio la Aeronáutica Civil, el orden de asignación actual toma como primera prioridad los slots históricos y “de los slots resultantes el coordinador asigna slots nuevos” de acuerdo con los criterios técnicos contenidos en dicha normativa.

Este esquema se usa especialmente en el Aeropuerto El Dorado, clasificado como Nivel 3 por su alta congestión. Según datos de la Aerocivil, los seis operadores regulares del aeropuerto concentran más del 90 por ciento de los slots en esa terminal aérea. Avianca tiene el 46,01 por ciento, seguido por Latam, con 18,26 por ciento, mientras que aerolíneas como Jetsmart, Clic, Copa y Satena tienen menos del 10 por ciento de participación de estos espacios cada una.

Si bien esta es la asignación general, según datos de la Aerocivil en las franjas horarias prime esas asignaciones cambian, y en una de ellas Avianca llega a tener el 50,76 por ciento de los slots.

Un proyecto sin mucha claridad

Luego del trino del presidente a finales del año pasado, el 16 de enero la Asociación Internacional de Transporte Aéreo (Iata) envió una carta a la ministra de Transporte en la que expresó su preocupación por una información que recibieron de parte de la Aerocivil sobre la decisión del Gobierno de modificar las normas para asignar y monitorear los slots. La Iata aseguró que esto implicaba una desviación de los estándares internacionales que usa el país desde hace más de una década.

Un par de días después, Édgar Rivera, secretario de la Aeronáutica, confirmó en entrevista con Blu Radio que la entidad estaba avanzando en dicha reforma “para lograr una asignación más equitativa entre las aerolíneas”.

El ruido en el sector estaba despegando y por eso la Procuraduría General de la Nación inició a finales de enero una actuación preventiva y le envió una carta a la ministra y al director de la Aerocivil, Luis Alfonso Martínez, en la que solicitó información al Gobierno sobre ese proceso.

En ese oficio el ente de control llamó la atención sobre los riesgos de una modificación “sin reglas claras, técnicas y estables” en la planeación operativa de las aerolíneas, y también sobre el impacto para la competitividad del país de una desarticulación de los estándares internacionales. La Procuraduría enfatizó en que “cambios en los criterios de asignación y monitoreo de los _slots_” podían repercutir en la oferta de rutas y frecuencias, con efectos directos en los usuarios y la conectividad regional.

CAMBIO tuvo acceso a un memorando interno de la Aeronáutica emitido a inicios de febrero que respondió a las inquietudes planteadas por el ente de control. Allí se reconoce que, efectivamente, la Aerocivil adelantaba un proceso de análisis técnico y  jurídico orientado a la enmienda del RAC3. “Este esfuerzo no es fruto de un impulso arbitrario, sino de la necesidad técnica identificada de alinear la infraestructura nacional con los desafíos operativos contemporáneos”, dice el memorando.

Esa idea de modificación, según la entidad, se fundamenta en criterios como la capacidad de infraestructura relevada, que consiste en ajustar la realidad operativa de las terminales a las proyecciones de crecimiento nacional, “priorizando el turismo como eje de desarrollo económico”.

También establece los criterios de soberanía versus estandarización, y menciona que, si bien las WASG son un referente técnico valioso, “no constituyen tratados vinculantes que anulen la potestad reglamentaria de la Aerocivil para corregir ineficiencias domésticas”.

El memorando también hablaba de optimizar los bienes públicos, partiendo de la base de que no existen derechos adquiridos sobre la explotación de bienes públicos frente a cambios regulatorios motivados por el bienestar común. Y también menciona la necesidad de superar las deficiencias actuales en el uso de los slots.

En dicho documento, la Aeronáutica reconoce que las enmiendas a los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia “se adelantan mediante un procedimiento reglado que incluye socialización con agentes de interés” y que, “contrario a lo que se pretende hacer creer a la opinión pública y al Congreso de la República, la Aerocivil no actúa de forma caprichosa ni impone enmiendas a los RAC”, ya que toda modificación está sujeta también a otro punto del RAC.

• El Gobierno quiere cambiar las reglas de juego de los slots en El Dorado: ¿cómo funcionarían?

La controversia siguió tomando vuelo. Mientras el sector expresaba sus reparos ante la sola idea de un cambio en las normas la Aeronáutica operó con hermetismo y evitó comentar públicamente sobre el tema. Fue la ministra Rojas quien decidió comandar la situación, y el lunes, en declaraciones públicas, aseguró que el Gobierno tenía la idea de redistribuir los slots que no se usan de forma eficiente.

“Más oferta, mejores precios y más conectividad. Esa es la meta. Uno puede hacer algo o no hacer nada. Yo no creo que el Estado deba no hacer nada frente a las quejas de los usuarios. Es un recurso escaso que debemos usar mejor”, dijo.

El martes, un día después de las declaraciones de la ministra, la Procuraduría realizó una visita de emergencia a la Aeronáutica por la polémica que estaba generando la asignación de los slots. Durante la visita técnica, según informó la Procuraduría, la Aerocivil “aclaró que no se van a modificar las normas de asignación de slots, y lo que se va a hacer es fortalecer el monitoreo de esos espacios aéreos”.

El monitoreo, ¿la solución o el problema?

Aunque aún no llegó a conocerse públicamente un proyecto o un borrador sobre las modificaciones que estaría trabajando la Aeronáutica Civil, la Iata llamó la atención sobre el tema y aseguró que cambiar las reglas de los slots terminaría afectando los vuelos y las tarifas. La Iata insistió en que antes de modificar los estándares actuales, la Aerocivil debería concentrarse en monitorear las franjas horarias, algo que hace parte de los estándares WASG, pero que no se ha implementado.  

“Sabemos que quieren hacer una mejor repartición de los slots. Pero no consideramos que la forma sea alejándose de un estándar que opera en 300 aeropuertos del mundo”, le dijo a CAMBIO Paula Bernal, la gerente de Iata para Colombia.

Según Bernal, si bien hace cerca de una década el país adoptó esas guías internacionales, nunca se ha monitoreado. Esto es clave, porque ese monitoreo es el que permite retirar los slots si no se hace un uso correcto de ellos y asignarlos a otras aerolíneas.

• Entrevista con Paula Bernal, country manager de la Iata en Colombia: “No podemos esperar al final de una concesión para resolver temas operativos en El Dorado”.

“Es algo que la Aerocivil nunca ha hecho. Decir que hay que cambiar la norma sin nunca haberla monitoreado preocupa. Primero hay que monitorear, antes de trabajar en una nueva política para la asignación. Esa es la forma en que se dinamizan un poco los slots,”, cuestionó Bernal.

Buena parte del tráfico aéreo nacional depende de los turnos y la dinámica del Aeropuerto El Dorado, la principal terminal aérea del país, que mueve casi 50 millones de pasajeros al año y opera 74 vuelos por hora. Su eficiencia operativa marca el ritmo también para muchos de los vuelos nacionales. Otra de las soluciones para el problema de los slots es ampliar la capacidad del aeropuerto, si aumenta la capacidad de las pistas automáticamente crecen los espacios y turnos para las llegadas y despegues.

Por eso en 2023 la Aerocivil y varias aerolíneas le encargaron a la Iata hacer un estudio sobre la capacidad de El Dorado. El diagnóstico determinó que el aeropuerto podría alcanzar 100 operaciones por hora si se implementara un conjunto de 23 medidas a corto, medio y largo plazo, lo que representaría un aumento del 47 por ciento en la capacidad frente al número de operaciones evaluadas durante el estudio. Según la Iata actualmente solo se han implementado tres de las recomendaciones y otras seis están en proceso.

Una medida que según la Iata podría ayudar a mejorar la infraestructura limitada en El Dorado actualmente es, justamente, implementar el proceso de los estándares globales de monitoreo.

La Aerocivil instaló una mesa técnica con la Iata y anunció el martes que “por lo pronto no se desarrollarán modificaciones normativas, al régimen de slots actualmente previsto en el RAC 3, sin perjuicio de la adopción de algunas reglas de monitoreo”.

Lo que dicen las aerolíneas

En medio de todo el revuelo por la posible reforma al reglamento aeronáutico, la aerolínea Latam fijó su posición en la importancia de que el país mantenga su marco normativo alineado con los principios del WASG como referencia internacional para la asignación eficiente y transparente de la capacidad aeroportuaria.

“Es importante la implementación del WASG en su totalidad incluyendo un mecanismo de monitoreo que permita verificar el uso adecuado de los slots asignados, y especialmente que asegure que aquellos que no sean utilizados o requeridos sean oportunamente devueltos –por todas las aerolíneas– a la bolsa de slots, conforme a los plazos establecidos en la normatividad vigente”, dijo la aerolínea.

Según la empresa, el monitoreo es la clave en esta coyuntura para optimizar la utilización de la infraestructura disponible, en aeropuertos congestionados como El Dorado, y que todos los operadores aéreos tengan oportunidades reales y equitativas de crecer, aumentar la conectividad y ofrecer más alternativas a los pasajeros.

Wingo, subsidiaria de Copa Airlines, también considera que, en el debate sobre la asignación de slots, más que modificar las normas existentes, la prioridad debe ser la implementación de un proceso de monitoreo adecuadamente estructurado. “Este mecanismo resulta clave para garantizar una gestión eficiente y equitativa de los _slots_”, le dijo la empresa a este medio. 

La aerolínea aseguró que recibe con optimismo el anuncio de la Aeronáutica Civil sobre la creación de un equipo técnico dedicado a esta labor. De hecho, la empresa espera presentar formalmente ante la Aeronáutica Civil una propuesta técnica, para que dicha autoridad incorpore en el sistema de monitoreo del país. La empresa considera que todo esto debe complementarse con un plan integral orientado a optimizar la capacidad aeroportuaria y fomentar la participación de los operadores en los espacios técnicos.

CAMBIO intentó contactar a Avianca para conocer su posición, pero la aerolínea comentó que no tenía un vocero disponible para atender el tema por el momento. Sin embargo, hace unos días Richard Galindo, director jurídico de Avianca, expresó en declaraciones a Semana su preocupación porque se quisiera “cambiar la norma sin ningún criterio claro ni sustento técnico”.  Este medio también contactó a Clic y a Satena, pero no recibió comentarios.

Pero hay voces en el sector que no piensan lo mismo. Estuardo Ortiz, CEO de la lowcost chilena Jetsmart, considera que el sector “salió a atacar de manera prematura” sin siquiera llegar a conocer un documento o propuesta formal. “Si no existe una propuesta concreta, por qué atacamos un potencial cambio que podría ser positivo para la industria”, cuestionó.

Ortiz reconoce que hay un consenso en el sector sobre la importancia de mejorar la conectividad y aunque los estándares internacionales son ampliamente utilizados en aeropuertos con alto nivel de congestión, considera que se deberían explorar alternativas, como se hizo en el aeropuerto de Congonhas, en São Paulo, en que se limitó a 45 por ciento la participación de los slots si hay más de una solicitud por dicho espacio.  

• Jetsmart, la aerolínea creada por un ingeniero químico que conquista Suramérica

“La asignación de los slots es prácticamente asignación de cuotas de mercado, si no puedes operar no puedes llevar pasajeros. Y no todos los slots son iguales, de qué sirve un slot en horarios que no hay demanda”, cuestiona el empresario.

Para Ortiz, quien lleva cerca de 30 años en la industria, el monitoreo es necesario, pero no suficiente. “Si se regresa el slot para uso de la Aerocivil, pero la norma no cambia, no se asignará a la mejor opción para buscar rutas que generen más competencia”, comenta. Si bien Ortiz reconoce la importancia de los slots históricos también propone que si surgen capacidades se contemplen modificaciones que permitan a otros operadores entrar en esas franjas para, al final, el beneficiado sea el viajero, con más opciones y mejores precios.

El lío de los slots puso a temblar al sector aeronáutico en los últimos días, abrió una conversación compleja y puso sobre la mesa una necesidad clara para todos: optimizar la operación aérea en Colombia. Ahora la tarea está en comenzar a monitorear los slots, algo que no se había hecho en una década, y dependerá de esto si se reconfigura o no la participación en el mercado aéreo.