Las claves de la disputa entre la Dian y Reficar: ¿qué está en juego para el abastecimiento de combustibles?

En los últimos días, la Dian y la Refinería de Cartagena (Reficar) han protagonizado una disputa por el cobro del IVA para los combustibles que llegan al país. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales rechazó este 7 de noviembre la posibilidad de embargar las cuentas del complejo industrial, pero las advertencias sobre los posibles efectos de las medidas continúan.

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El lío tributario se inició por diferencias en la interpretación sobre la tarifa de impuestos aplicable a la importación de gasolina y diésel. Para la Dian, Reficar debió pagar una tasa del 19 por ciento en cumplimiento de la normativa vigente. En contraste, la refinería argumenta que durante años aplicó una tarifa de cinco puntos porcentuales con base en conceptos técnicos y decisiones previas de la misma autoridad tributaria.

La diferencia en el cálculo llevó a que la Dian determinara una deuda cercana a los 1.3 billones de pesos por pagos no realizados por el complejo industrial, tras incluir el valor de los intereses acumulados. En respuesta, la refinería radicó una tutela ante el riesgo de embargo que afectaría de forma directa su flujo de caja y la continuidad de sus operaciones.

El exministro de Minas y Energía Amylkar Acosta advirtió que los cobros retroactivos que se aplicarían desde 2022 corresponden a una interpretación de la normativa que provocaría graves dificultades financieras para la empresa. En ese sentido, indicó que un desbalance en las cuentas de Reficar podría afectar su capacidad para operar al máximo de su capacidad.

“Esa concepción de la norma vigente no es aplicable en el caso de Ecopetrol, porque las importaciones que se hacen de combustibles al país se hacen a través de Reficar. La refinería está cobijada por un régimen especial que tiene que ver con las zonas francas, que son objeto de un tratamiento específico actualmente”, explicó el exministro Acosta.

Las interpretaciones de la norma que provocó la disputa tributaria

En la acción de tutela presentada ante un juez de Cartagena, Reficar planteó que la interpretación de la Dian sobre la norma para cobrar un impuesto con una tasa 14 por ciento mayor a la inicial resultaba favorable a los intereses de la entidad. Para la filial de Ecopetrol, la medida es el resultado de un análisis unilateral y representa un riesgo inminente para sus funciones.

Santiago Soto Luna, abogado especializado en derecho de minas y energía, explicó a CAMBIO que el debate no solo involucra el monto reclamado por la Dian, sino las implicaciones sobre la estructura del mercado de combustibles. La clave, según el jurista, está en si se mantiene o no el principio de trato igual entre el combustible producido en el país y el que ingresa desde zonas francas.

“La norma establece que a los combustibles importados se les daría un tratamiento equitativo, es decir, estarían sujetos a IVA de 5 por ciento y no del 19. Si se aplica de otra forma con este precedente, los ciudadanos tendrían que asumir también ese cobro pagando un mayor valor por la gasolina y el diésel que adquieren”, explicó Soto.  

La Dian ha defendido su posición citando conceptos recientes en los que reafirma el IVA aplicable a los combustibles provenientes de zonas francas. La entidad sostiene que la Ley 1819 de 2016 estableció que los importadores deben pagar los tributos aduaneros por nacionalizar esos bienes, por lo que cualquier tratamiento diferencial previo no constituiría una exención permanente.

En un comunicado publicado este 7 de noviembre, la autoridad tributaria reveló que adelanta investigaciones sobre otros importadores que tendrían deudas pendientes por el pago del impuesto. La Dian confirmó que no ha decretado medidas cautelares en contra de Reficar, pero enfatizó en que mantendrá los cobros para la correcta liquidación del IVA del 19 por ciento.

Clara Inés Pardo, doctora en economía y políticas energéticas, explicó a CAMBIO que el fondo del debate no solo es tributario, sino institucional. Según dijo, el cambio en el criterio de la Dian sobre la tarifa aplicable rompe con una práctica previamente aceptada por el propio Estado y puede interpretarse como una alteración de las reglas de juego en un sector donde la estabilidad es fundamental.

“En materia tributaria, según el principio de legalidad, certeza, seguridad jurídica y derecho adquirido, los cambios de interpretación deben en general aplicar prospectivamente, salvo que la ley los establezca expresamente para efectos retroactivos. Con las acciones legales de Reficar, se debería establecer la norma que respalde el cambio, la forma en la que se comunicó y si la aplicación retroactiva afecta derechos adquiridos”, explicó la docente.

Las advertencias sobre las posibles afectaciones del cobro de 1.3 billones a Reficar

La Unión Sindical Obrera del sector petrolero (USO) indicó que los cobros por pagos del IVA adeudados entre 2022 y 2024 amenazan la estabilidad de Reficar y la soberanía energética. Para el sindicato, la medida pondría en riesgo las operaciones de la refinería más importante del Caribe, elevaría la deuda de Ecopetrol y afectaría su calificación de riesgo.

El presidente de la USO, César Loza, advirtió que Reficar solo podría operar durante 19 días tras ponerse al día con los millonarios cobros. Según el líder del sindicato, el cese de operaciones afectaría la producción de 200.000 barriles de crudo que se producen cada día, provocaría riesgos en más de 2.500 empleos directos e indirectos y generaría pérdidas mensuales superiores a 23 millones de dólares.

El exministro de Minas y Energía Amylkar Acosta, por su parte, detalló que la refinería no cobró ni facturó el IVA con una tarifa del 19 por ciento porque durante años operó bajo el entendido de que el combustible producido en zonas francas tenía un tratamiento preferencial. Por eso, sostiene, trasladar ahora una tarifa distinta de forma retroactiva implicaría cobrar impuestos que nunca fueron incluidos en el precio final ni asumidos por comercializadores o consumidores.

“La imposibilidad de operar ante problemas financieros reduciría el suministro interno de combustibles, lo que incrementa el riesgo de desabastecimiento, la dependencia de importaciones y la activación de reservas más costosas. La pausa implicaría un aumento en los precios de gasolina y diésel, con efectos encadenados en consumidores, distribuidores y transportistas”, explicó, a su vez, la doctora en políticas energéticas Clara Pardo.

El expresidente de la Asociación Colombiana de Ingenieros de Petróleo, Julio César Vera, sostuvo que las posibles afectaciones a Reficar representarían un riesgo para la seguridad energética del país. En su concepto, problemas que incidan directamente en su operación encarecerían los precios, complicarían la logística de distribución y generarían incertidumbre en el mercado.

“Por un lado, la Nación, a través de la DIAN, necesita recaudar recursos para continuar programas sociales e inversión en infraestructura y funcionamiento. Por otro, el impacto en Ecopetrol podría afectar el normal desarrollo de una actividad que en todo caso es de utilidad pública y seguramente tarde o temprano el ciudadano y el sector agrícola e industrial pagarían las consecuencias”, explicó, a su vez, el abogado especializado en derecho de minas y energía, Santiago Soto Luna. 

Los expertos consultados coinciden en que la aplicación de nuevos tributos o reinterpretaciones de la normativa actual deben ser evaluados tras revisar el impacto sobre cadena de suministro, los costos para el sector y sus implicaciones para los consumidores finales. Para eso, plantean mecanismos de compensación o amortiguación orientados a evitar que el abastecimiento se interrumpa.