Reforma agraria y democracia: relaciones paradójicas

La reforma agraria (RA) y la democracia política tienen unas relaciones complejas, incluso paradójicas, las cuales podrían ser sintetizadas así: la RA es buena para la democracia por cuanto la favorece y la robustece. Por el contrario, la democracia no es tan buena para la RA por cuanto no es tan fácil adelantar esas reformas en una democracia; algunas de las RAs más profundas han sido obra de regímenes autoritarios mientras que las democracias han fracasado o han logrado reformas más limitadas.

Especial Imaginar la Democracia

Este artículo explora esa paradoja, para lo cual comienza por explicar por qué la RA es buena para la democracia, para luego mostrar las dificultades de que una RA profunda avance en una democracia. Sin embargo, mi propósito no es concluir que una democracia no pueda realizar una RA, por cuanto algunas han logrado realizarlas. Mi propósito es más modesto: enfatizar que la RA es necesaria para que Colombia consolide su democracia, pero que no es una tarea fácil, por lo cual es necesaria una estrategia reflexiva y lúcida para avanzar en esa dirección. 

Poder democrático de la RA

La RA es primariamente una forma de lograr justicia para el campesinado, los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes, que han sufrido violencia y discriminación en casi todas partes del mundo. Al favorecer el acceso a la tierra y proteger sus territorios, la RA no sólo permite a estas poblaciones satisfacer mejor sus necesidades, sino que, además, ampara sus formas de vida y sus culturas. 

La Reforma Agraria es primariamente una forma de lograr justicia para el campesinado, los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes, que han sufrido violencia y discriminación en casi todas partes del mundo

Este propósito de justicia ya acreditaría cualquier esfuerzo para lograr una genuina RA; pero existen otras poderosas razones a favor de la RA por cuanto ésta no sólo beneficia a las poblaciones rurales discriminadas, sino a la sociedad en su conjunto, por cuanto favorece la democracia.

Una Reforma Agraria no sólo beneficia a las poblaciones rurales discriminadas, sino a la sociedad en su conjunto, por cuanto favorece la democracia

Las reflexiones sobre este potencial democrático de una RA vienen de lejos: un autor notable en esta dirección es James Harrington, un filósofo político inglés del siglo XVII, que no es tan conocido en América Latina pero que ha sido influyente en el mundo anglosajón. Por ejemplo, Thomas Jefferson reconoció la enrome influencia de Harrington en su pensamiento.

La obra más importante de Harrington es La República de Oceana, que es la descripción y discusión acerca de una república utópica que le sirvió al autor para desarrollar muchas tesis que hicieron de él uno de los precursores del republicanismo y del constitucionalismo moderno. Además de estos aportes a la teoría constitucional, esta obra adelanta una notable reflexión sobre la relación entre la propiedad agraria y la democracia, aunque Harrington habla de república puesto que, como es conocido, hasta bien entrado el siglo XIX, la palabra ‘democracia’ tenía una connotación negativa en la filosofía política. La palabra democracia era asimilada a un gobierno demagógico, que invocaba al pueblo pero terminaba siendo tiránico, por lo cual ‘república’ era la palabra usada para referirse a lo que hoy llamaríamos una buena democracia.

En el siglo XIX, la palabra democracia era asimilada a un gobierno demagógico, que invocaba al pueblo pero terminaba siendo tiránico, por lo cual república era la palabra usada para referirse a lo que hoy llamaríamos una buena democracia

La tesis de Harrington es tan simple como poderosa: una democracia estable solo puede existir si no hay gran desigualdad en la tenencia de la tierra, por cuanto la concentración de la tierra —que era entonces la principal fuente de riqueza y de poder económico— conduce inevitablemente a la concentración del poder político. Por ello, según su enfoque, no tienen democracias sino monarquías o aristrocracias aquellos países en que la desigualdad en la tenencia de la tierra es fuerte. A partir de esas premisas, la conclusión de Harrington parece ineludible: la constitución de una democracia tiene que incluir una ‘ley agraria’, que limite la concentración de la tierra por los nobles y permita el acceso a la misma por el campesinado. Harrington sostiene entonces que esa ley agraria debería establecer límites a la cantidad de tierra que una persona pueda poseer para evitar que una reconcentración de la tierra (y por consiguiente del poder económico) conduzca a una reconcentración del poder político y a una erosión de la democracia.

En términos contemporáneos, la tesis de Harrington podría ser formulada así: una democracia, para que sea robusta y estable, debe estar acompañada de medidas de RA que al mismo tiempo aseguren tierra para el campesinado y eviten una concentración excesiva de la tierra. Y Harrington parece tener razón: hoy existe una evidencia importante que liga la RA y el reconocimiento de los derechos del campesinado a la tierra y a su modo de vida con desarrollos económicos más incluyentes y democracias más sólidas. La razón: un campesinado con tierra y un buen nivel de vida tiende a apoyar el sistema democrático y permite, además, un desarrollo más robusto e incluyente, pues la producción agraria mejora y un campesinado con mejores ingresos estimula el mercado interno. Además, la RA limita el poder de los terratenientes, que no suelen ser muy amigos de la democracia.

Un campesinado con tierra y un buen nivel de vida tiende a apoyar el sistema democrático y permite, además, un desarrollo más robusto e incluyente, pues la producción agraria mejora y un campesinado con mejores ingresos estimula el mercado interno

Esta tesis de Harrington, que en ese momento era aún especulativa, ha sido confirmada empíricamente en las últimas décadas. Veámoslo: esta influencia positiva de la RA ha sido reconocida incluso por revistas que distan de ser de izquierda, como The Economist, que señaló que la democratización y el despegue económico de Corea del Sur, Taiwán o Japón en los años sesenta ocurrió porque estos países adelantaron previamente RAs profundas. Por su parte, Barrington Moore, en su clásico libro Los orígenes sociales de la dictadura y la democracia, muestra que la democracia floreció en Francia, Estados Unidos y Reino Unido, en donde hubo revoluciones burguesas y RAs, mientras el fascismo arrasó en Alemania o Japón, en donde ocurrió una “modernización conservadora”, según su expresión, sin reforma agraria. 

Una tesis semejante también ha sido sustentada por el profesor danés David Andersen, en un reciente artículo, en que evidencia que la democratización de los países escandinavos sólo fue posible gracias a RAs exitosas y pacíficas que fueron desarrolladas en esos países a fines del siglo XVIII e inicios del XIX, apoyadas en las eficiente burocracias que tenían esas monarquías.

A todo lo anterior, y más específico para Colombia, la RA es crucial para el logro de la paz y la seguridad rurales. En efecto, como lo volvió a sustentar empíricamente Francisco Gutiérrez Sanín en su libro reciente Tierra, guerra, política, la injusticia agraria ha estado profundamente ligada al origen y persistencia del conflicto armado y la violencia en nuestro país. Y sin paz y seguridad en el campo es muy difícil consolidar una democracia profunda y estable.

La injusticia agraria ha estado profundamente ligada al origen y persistencia del conflicto armado y la violencia en nuestro país

La dificultad para materializar la RA en la democracia

Como hemos visto, la RA favorece a la democracia. La paradoja es que las democracias no parecen ser tan favorables a la RA. En efecto, como lo ha documentado el profesor Michael Albertus, en su libro sobre la relación entre autocracia, democracia y RA, traducido al español como Las RAs en Latinoamérica: restricciones institucionales y división de las élite, algunas de las RAs más significativas han sido obra de regímenes autoritarios, a veces producto de una revolución campesina, como en China, en Cuba, en México o en Bolivia, pero no siempre: ciertas dictaduras consideraron necesario realizar una RA profunda, como las mencionadas reformas de Taiwán o Corea del Sur o la significativa RA peruana impulsada por la dictadura de Juan Velasco Alvarado a fines de los sesenta e inicios de los setenta del siglo pasado. O las ya menciondas RAs adelantadas en su momento por las monarquías escandinavas en Dinamarca, Suecia o Noruega. En cambio muchas democracias, como la colombiana o la brasileña luego del restablecimiento de la democracia, han tenido enormes dificultades para lograr materializar una RA profunda, por lo cual sus resultados han sido débiles y limitados.

Existen explicaciones razonables, como las desarrolladas por el propio Albertus, que ayudan a entender por qué un régimen autoritario tiene mayores posibilidades que una democracia de lograr una RA rápida y profunda. El argumento no es que un régimen autoritario tenga un incentivo o una motivación para realizar una RA; no lo tiene, por lo cual la mayoría de estos gobiernos no se embarcan en estas complejas transformaciones. Sin embargo, si un régimen autoritario toma la decisión de adelantar una RA, entonces puede vencer más fácilmente que en una democracia la eventual resistencia de los nobles o los terratenientes afectados por la redistribución de tierras. 

Surge una pregunta: ¿por qué un régimen autoritario, que no suele estar tan interesado en la suerte del campesinado, decide acometer una RA? Las razones varían según el país o el contexto pero en general están ligadas, como lo sostiene Albertus, al interés del régimen por consolidar su poder, buscando debilitar a los actores que le parecen amenazantes y ganar el apoyo del campesinado. Por ejemplo, como narra Andersen, las monarquías escandinavas decidieron realizar una RA porque consideraron que era la única forma de preservar su poder monárquico frente al desafío de las otras potencias europeas: el reparto de tierras fue considerado necesario por esos reyes para la modernización de la economía y la restricción del poder de los nobles. Por su parte, la opción por la RA en Corea del Sur fue motivada esencialmente por el temor del régimen autoritario de ese país a una insurrección comunista apoyada por Corea del Norte, por lo cual consideró necesario ganar el apoyo del campesinado a través de la entrega de tierras. 

Las monarquías escandinavas decidieron realizar una RA porque consideraron que era la única forma de preservar su poder monárquico frente al desafío de las otras potencias europeas

Una vez tomada la decisión de adelantar la RA, esos gobiernos pudieron hacerla en forma rápida y efectiva pues carecían de las restricciones jurídicas derivadas de la separación de poderes en una democracia. No tuvieron, por ejemplo, que preocuparse mucho de que el parlamento aprobara o no las reformas normativas necesarias para la RA puesto que el gobierno podía imponerlas; tampoco tuvieron que preocuparse mucho de eventuales decisiones judiciales desfavorables pues la independencia judicial era débil. 

La materialización de una RA en una democracia es más difícil, sobre todo si las capacidades estatales son precarias y el gobierno enfrenta a unos propietarios rurales poderosos, debido a la desigualdad en la tenencia de la tierra. Todas estas son las condiciones que enfrentan países como Colombia. En ese contexto, un gobierno interesado genuinamente en la RA va a enfrentar la oposición de los terratenientes, que cuentan con mecanismos para bloquear o minimizar esos esfuerzos. Las vías son múltiples pues pueden aprovechar todos los mecanismos que les ofrece la democracia constitucional: usar vías legales y judiciales para cuestionar ciertas medidas; buscar apoyos en el Congreso o en la opinión pública para que no sean aprobadas o sean revertidas las medidas de RA; minar la propia legitimidad del gobierno, etc.

La materialización de una Reforma Agraria en una democracia es más difícil, sobre todo si las capacidades estatales son precarias y el gobierno enfrenta a unos propietarios rurales poderosos, debido a la desigualdad en la tenencia de la tierra

La historia colombiana ilustra esas dificultades. Como lo resalta Francisco Gutiérrez Sanín, los esfuerzos de RA durante el Frente Nacional no fueron un puro gesto hipócrita. La Ley 135 de 1961, aprobada al final del Gobierno Lleras Camargo, adoptó una RA agraria, que no era radical pues no era profundamente redistributiva, como las de Taiwán o Corea del Sur, pero era importante: podría haber mejorado el acceso de la tierra del campesinado, a partir esencialmente de la entrega de baldíos (o tierras del Estado) y alguna expropiación de latifundios improductivos.

Durante el Gobierno Valencia (62-66) no hubo ningún avance, pero Lleras Restrepo (66-70) puso la RA en el centro de su estrategia de desarrollo porque pensaba, con razón, que la entrega de tierra al campesinado no sólo incrementaría su nivel de vida, sino que además fortalecería el mercado interno y el desarrollo industrial. Y entonces no sólo fortaleció la institucionalidad responsable de implementar la RA, especialmente al Incora, sino que tuvo una idea audaz: ver en el campesinado no a un enemigo sino a un aliado del Estado y de sus políticas. Y por ello estimuló su organización con la creación de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC).

Hubo algunos avances importantes, como repartos de tierras, créditos a campesinos y la creación de algunos distritos de riego, pero la resistencia de ciertas élites, en especial los terratenientes, fue muy fuerte, sobre todo cuando algunos sectores del campesinado impulsaron tomas de tierras para acelerar la RA. Esas resistencias triunfaron con el llamado ‘Pacto de Chicoral’, en enero de 1972, que fue un acuerdo entre el Gobierno Pastrana, congresistas y terratenientes para frenar la RA y que se concretó en la Ley 4 de 1973, que prácticamente abandona la RA y la sustituye por un desarrollo rural fundado en la modernización de la gran propiedad. No logramos entonces revertir la extrema concentración de la tenencia de la tierra que caracteriza a Colombia.

La posibilidad de una RA en democracia

La RA es difícil en una democracia, pero eso no quiere decir que sea imposible. Es más, existen algunos ejemplos exitosos de una RA significativa hecha por una democracia, como los casos italiano y chileno. 

En Italia, después de la caída del fascismo y la puesta en marcha de un régimen democrático, los gobiernos impulsaron, desde fines de los cuarenta pero en especial en los años cincuenta una RA, que no fue radical y rápida sino progresiva, limitada y por etapas. Esa RA contó con fuerte apoyo internacional, en especial de Estados Unidos y del Banco Mundial. A pesar de sus limitaciones, la RA italiana fue bastante exitosa, sobre todo en el sur (el Mezzogiorno), ya que logró debilitar a la aristocracia terrateniente y mejorar la condición del campesinado, creando incluso un clase campesina independiente y propietaria de tierras, que ha sido soporte de la democracia y del desarrollo italiano en la postguerra. Chile también logró, entre 1962 y 1973, una significativa RA, adelantada inicialmente, en forma moderada y apoyada por la Iglesia y por Estados Unidos, por los gobiernos de Alessandri y Frei; la RA fue luego radicalizada durante la Unidad Popular de Allende. Esta RA acabó el predominio del latifundio y la hacienda en Chile y, aunque fue parcialmente revertida por la dictadura de Pinochet, los analistas concluyen que nunca fue restablecido el latifundio, por lo cual es una RA exitosa. 

Estos ejemplos (y otros que no incluyo por limitaciones de espacio) muestran que las democracias pueden realizar una RA exitosa. Pero es necesario reconocer que es una tarea difícil y compleja. Sin pretensión de exhaustividad, creo que el éxito de un RA en una democracia depende de los siguientes seis factores: primero, reconocer que no será una RA rápida y radical sino, como la italiana, progresiva y por etapas, por lo cual debe ser una política de Estado y no de gobierno. Por eso, segundo, es necesario construir alianzas a fin de lograr una coalición amplia que apoye la RA y permita mantener los esfuerzos durante varios años. Como bien lo vio Carlos Lleras, tercero, promover la organización campesina es necesario no sólo como elemento esencial de esa coalición a favor de la RA, sino además para favorecer estructuras asociativas de beneficiarios de esta reforma. Cuarto, cualquier RA, pero en especial las que se realizan en democracia, requieren un buen catastro rural y una institucionalidad agraria técnica y fortalecida, integrada con funcionarios de carrera escogidos meritocráticamente. Una RA es imposible a punta de contratos de prestación de servicios. Quinto, una RA debe articularse, para ser sostenible, a otros elementos, en especial a las políticas de desarrollo rural. Finalmente, sexto, la política concreta de RA requiere una estrategia cuidadosa a fin de reducir las resistencias de los grandes propietarios; por ejemplo, debería admitirse la coexistencia, a través de un buen ordenamiento territorial, de la agricultura campesina y de las empresas ganaderas y agrícolas tecnificadas. 

El futuro de la RA y la democracia en Colombia

Todo lo anterior permite unas reflexiones finales sobre nuestro país. Colombia requiere una RA para consolidar la democracia, la paz y la seguridad rural. 

Tuvimos esa posibilidad a inicios de los setentas, pero la perdimos con el Chicoralazo, que fue un pacto de las élites contra la RA, que rompió un posible pacto democrático con el campesinado, que de aliado empezó a ser visto como un enemigo del Estado. Esto a su vez dividió al movimiento campesino y radicalizó a algunos sectores. Las tomas de tierras y las protestas campesinas aumentaron en esos años, pero fueron violentamente reprimidas, a través de detenciones y asesinatos de muchos de sus líderes. La extrema concentración de la tierra no se redujo y ciertos sectores campesinos, viendo los incumplimientos del Estado y la violenta represión de sus protestas, empezaron a simpatizar con las guerrillas creadas en los sesentas.

Al momento del Chicoralazo, el conflicto armado en Colombia era muy limitado y la violencia homicida descendía en forma significativa. Y todos los mejores analistas han señalado que la concentración de la tierra y la ruptura del Estado con el campesinado han sido factores esenciales de la persistencia de la guerra y de la debilidad de nuestra democracia. En ese momento, Colombia desperdició entonces la oportunidad no sólo de satisfacer los justos reclamos campesinos sino también de lograr una mejor democracia, un desarrollo más incluyente y evitar décadas de conflicto armado y violencia. Hoy tenemos la oportunidad de hacer de la RA un elemento de un acuerdo nacional a favor de la democracia, del campesinado y de la paz, empezando por la genuina implementación de la reforma rural del Acuerdo de Paz. No podemos repetir el error del Chicoralazo.