Estado, seguridad y democracia

Uno de los grandes desafíos para América Latina en general y para Colombia en particular es lograr Estados que sean eficaces y capaces de proveer servicios y bienes públicos, como la construcción de vías o la protección ambiental, pero que sean, al mismo tiempo, democráticos y respetuosos del Estado de derecho. 

Este propósito está ligado a los debates actuales sobre seguridad, ya que ésta es uno de los principales bienes públicos que un Estado debe proveer y es uno de los temas que más preocupa a la ciudadanía en América Latina. Y con razón, porque somos la región del mundo con más altos indicadores de violencia homicida y de presencia de criminalidad organizada. 

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Especial Imaginar la Democracia

Sin embargo, quienes tenemos convicciones democráticas queremos que el logro de la seguridad se haga por medios democráticos y respetando los derechos humanos. No queremos estar atrapados en el dilema de tener que escoger entre políticas de seguridad garantistas de los derechos humanos (pero ineficaces) y políticas eficaces (pero autoritarias), sino que buscamos estrategias garantistas de los derechos humanos pero eficaces en lograr seguridad.

El desafío: lograr democracias eficaces

¿Cómo podemos entonces lograr democracias constitucionales eficaces, como podrían ser algunas de Europa occidental como Francia o Dinamarca, que proveen bienes públicos y logran altos niveles de seguridad y al mismo tiempo son Estados de derecho robustos y democracias profundas? 

Esta es una pregunta clave por cuanto los Estados de América Latina y, en particular Colombia, parecen atrapados en un equilibrio perverso y una especie de trampa institucional de calidad media, como lo plantean los politólogos Sebastián Mazzuca y Gerardo Munck en su importante texto de 2020 (A Middle-Quality Institutional Trap: Democracy and State Capacity in Latin America), que alimenta mucho mis reflexiones en este artículo. 

Ese equilibrio perverso consiste en que tenemos democracias muy imperfectas y débiles (con alta corrupción y clientelismo, abusos estatales, poderes regionales despóticos, etc.), y Estados con capacidades muy limitadas para asegurar la provisión de bienes públicos, como la seguridad, por lo cual tenemos serios problemas de violencia y criminalidad. Y esta situación persiste por cuanto existe un círculo vicioso que precisamente lleva a ese equilibrio perverso: los problemas de incapacidad estatal impiden una democracia más plena y las debilidades democráticas impiden un fortalecimiento de las capacidades estatales. 

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Los problemas de incapacidad estatal impiden una democracia más plena y las debilidades democráticas impiden un fortalecimiento de las capacidades estatales

Esta situación también podría ser ilustrada con la conocida distinción que ha propuesto el sociólogo Michael Mann en su ya clásico ensayo de 1984 sobre ‘El poder autónomo del Estado’ entre las dos dimensiones de ese poder estatal: de un lado, el poder despótico, que podríamos llamar autocrático, que es la posibilidad que tienen los gobernantes de tomar decisiones sin consultarle a nadie en la sociedad; este poder de los gobernantes sobre la sociedad permite entonces distinguir entre autocracias y democracias. De otro lado, encontramos el poder infraestructural, que es la capacidad que tiene el Estado, una vez tomada la decisión, de penetrar en la sociedad a fin de implementar eficazmente en todo el territorio la decisión tomada. Este poder del Estado en la sociedad permite entonces distinguir entre Estados capaces y Estados incapaces. A partir de las reflexiones de Mazzuca y Munck y de esa distinción de Mann, es posible construir la siguiente tipología de la relación entre democracia y capacidad infraestructural de los Estados. 

Nuestro desafío en América Latina es entonces el siguiente: ¿cómo salir de ese equilibrio perverso del que hablan Munck y Mazzuca y lograr democracias constitucionales que sean también eficaces? O, formulado en los términos de Michael Mann: ¿cómo lograr un Estado que sea al mismo tiempo democrático (y evite entonces el poder despótico y autocrático) y logre una alta capacidad infraestructural (esto es, sea un Estado eficaz). 

Las distintas vías

Una primera respuesta a ese interrogante es si se quiere estatalista y ha sido defendida por autores como Francis Fukuyama, por ejemplo, en su relativamente reciente texto sobre el origen del orden político. Esa visión otorga total prioridad a la construcción del Estado y la seguridad sobre la profundización democrática por cuanto considera que debemos primero fortalecer el Estado y sus capacidades, incluso a riesgo de que sea un Estado autocrático, para luego transitar al Estado de derecho y democratizarlo, un poco siguiendo el modelo histórico de algunos países europeos como Francia, Dinamarca o Suecia. 

Según esas perspectivas, debemos solucionar primero el problema hobesiano de la paz y el monopolio de la violencia, como lo hizo el absolutismo en ciertos países de Europa, y luego si pensar en Locke para ponerle controles al Estado y ulteriormente en Rousseau, para avanzar en la democratización del régimen político. Su argumento es que una democratización temprana o una apuesta precoz por el Estado de derecho, como la que ha ocurrido en América Latina, son un mal negocio porque debilitan la capacidad estatal: las instituciones no logran asumir suficiente autonomía para controlar a los poderes privados en la sociedad, con lo cual no logramos tampoco la democracia: nos quedaríamos en el peor escenario de Estados débiles sin democracias reales. 

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Una democratización temprana o una apuesta precoz por el Estado de derecho, como la que ha ocurrido en América Latina, son un mal negocio porque debilitan la capacidad estatal’

Una situación extrema es cuando esa ineficacia lleva al colapso estatal, como le pasó a Polonia en el siglo XVII, que le apostó a un constitucionalismo sin Estado fuerte, una especie de democracia de nobles, y terminó sometida a sus poderosos vecinos, Prusia y Rusia. 

Esta opción por la construcción primero de la autoridad del Estado para luego pensar en su sumisión a controles constitucionales y su democratización, que parece tener sentido y se sustenta en ciertos ejemplos históricos, ha sido, sin embargo, cuestionada desde diversos puntos de vista tanto empíricos como teóricos y normativos. 

Algunos estudiosos de la formación del Estado y de la democracia, como los propios Mazzuca y Munck y otros autores, en especial el politólogo David Stasavage en su reciente libro El declive y auge de la democracia, han señalado que esa idea de que hay que primero construir un Estado fuerte para que la democracia venga después como el único camino a seguir es problemática, al menos por dos razones. Primero, porque no hay un camino único hacia la democracia eficiente: hay ejemplos de Estados que hoy son democracias eficaces en los que hubo primero democracia y Estado de derecho y luego fortalecieron las capacidades estatales, como Nueva Zelanda o Australia. 

Igualmente, esos autores destacan que ha habido también ejemplos en que ambas capacidades se han desarrollado simultáneamente, como han sido en cierta forma las experiencias del Reino Unido y de Estados Unidos. 

Segundo, estos autores insisten en que el camino de fortalecer el Estado primero antes de pensar en la democratización tiene también grandes riesgos, pues puede conducir a callejones sin salida autoritarios en los que la democratización ulterior nunca ocurra, como sucedió con Prusia o Japón, que tuvieron Estados fuertes, pero terminaron en regímenes militares y en fascismos, que llevaron a la Segunda Guerra Mundial. La razón: el fortalecimiento de la capacidad estatal, sin los controles propios del Estado de derecho, no solo genera riesgos de tiranía, sino que, además, otorga a quienes están en el poder una gran capacidad de bloquear y reprimir los esfuerzos de democratización. La autocracia termina por matar la posibilidad de la democracia.

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El camino de fortalecer el Estado primero antes de pensar en la democratización tiene también grandes riesgos, pues puede conducir a callejones sin salida autoritarios en los que la democratización ulterior nunca ocurra

Los problemas contemporáneos de la vía de fortalecimiento autoritario del Estado 

A los anteriores argumentos históricos de Mazzuca, Munck o Stasavage sobre los riesgos de la opción del fortalecimiento del Estado primero antes de avanzar a la democracia y al Estado de derecho, puede uno adjuntarle otras razones asociadas al contexto normativo contemporáneo, que llevan a rechazar ese camino. 

Hoy, los derechos humanos son reconocidos jurídicamente, por lo cual el camino de construir primero un Estado fuerte, absolutista y autoritario, que pudo ser viable en Europa en el pasado, no parece posible ni deseable ni jurídica ni políticamente, puesto que esas estrategias serían cuestionadas fuertemente por ser violatorias de esas garantías ciudadanas. 

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Hoy, los derechos humanos son reconocidos jurídicamente, por lo cual el camino de construir primero un Estado fuerte, absolutista y autoritario, que pudo ser viable en Europa en el pasado, no parece posible ni deseable

En un artículo escrito con el colega y amigo Mauricio García Villegas hace unos 25 años (El nudo gordiano de la justicia y la guerra en Colombia) planteábamos que algunas de las democracias constitucionales eficaces europeas son una especie de edificio de varios pisos, que fueron sucesivamente construidos, y en siglos distintos, por el absolutismo, que cimentó la paz, el liberalismo, que controló la arbitrariedad estatal, los movimientos en favor del sufragio universal, que extendieron la participación ciudadana y democrática, y las luchas contra la pobreza y la desigualdad económica, que impulsaron el Estado social de derecho. Ahora bien, en el caso colombiano, el problema es que pareciera que debiéramos construir todo el edificio al mismo tiempo. 

Vivimos situaciones de conflicto armado y de precariedad del monopolio estatal de la violencia, lo cual significa que Colombia enfrenta típicos problemas de construcción del Estado nacional. Sin embargo, nuestro país debe abordar esos desafíos en un contexto muy distinto a aquel en que se desarrollaron las experiencias europeas de construcción nacional del siglo XVI y siguientes. La cultura de los derechos humanos, tanto a nivel nacional como internacional, las situaciones de pobreza e inequidad económica, así como las demandas de los movimientos sociales y democráticos, impiden –afortunadamente– que la construcción de un Estado nacional en Colombia se haga desconociendo los principios del Estado de derecho, bloqueando la participación democrática u olvidando la justicia social. 

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Vivimos situaciones de conflicto armado y de precariedad del monopolio estatal de la violencia, lo cual significa que Colombia enfrenta típicos problemas de construcción del Estado nacional’

Colombia debe alcanzar la seguridad y un orden público interno en un marco ideológico, normativo y social que hace que las fórmulas absolutistas sean hoy insostenibles, ilegítimas, e incluso contraproducentes en términos puramente pacificadores. 

La alternativa: profundizar simultáneamente la democracia y las capacidades del Estado

Como decíamos con Mauricio, no nos queda otro camino. En Colombia, y contra todas las reglas de prudencia de la ingeniería, las distintas partes de esta compleja construcción constitucional, que es el Estado social y democrático de derecho, deberán ser edificadas, no por etapas, sino en forma simultánea. Por difícil que sea, mientras seguimos trabajando para alcanzar la paz y la seguridad básica, esto es, mientras aún estamos simplemente poniendo los cimientos del edificio, debemos también perfeccionar los pisos superiores, esto es, impulsar la participación democrática y luchar por la justicia social. En nuestra época, resulta entonces impensable políticamente e indeseable éticamente una paz construida sobre la arbitrariedad estatal y el silenciamiento de las demandas democráticas y sociales de la población.

En este contexto es que creo que el estudio de Mazzuca y Munck adquiere pertinencia por cuanto muestra la viabilidad teórica y empírica de esa posibilidad de lograr una construcción simultánea de un Estado con mayores capacidades y de una democracia más profunda, pues su texto permite inferir las siguientes dos tesis: i) que es posible seguir la vía intermedia de fortalecimiento simultáneo de las capacidades estatales y de la profundización democrática, pero que ese camino intermedio ii) requiere una estrategia consciente y cuidadosa a fin de optar por las medidas apropiadas. 

La necesidad de estrategias apropiadas tiene que ver con una idea muy simple pero capital: ciertas medidas de fortalecimiento de la capacidad estatal tienen a su vez efectos democratizadores, como puede ser, por ejemplo, una reforma agraria. Esta medida fortalece la capacidad estatal al reducir el peso de elites agrarias que debilitan la presencia del Estado en los territorios; y es igualmente democratizadora porque favorece los derechos campesinos y la igualdad. 

Sin embargo, otras medidas de fortalecimiento estatal pueden tener el efecto negativo de obstaculizar o debilitar la democracia y pueden llevarnos a un callejón sin salida autocrático, como puede ser la reelección indefinida en regímenes presidenciales o el debilitamiento de la independencia judicial, como lo han mostrado los casos de Venezuela, Nicaragua y, probablemente, El Salvador.

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Otras medidas de fortalecimiento estatal pueden tener el efecto negativo de obstaculizar o debilitar la democracia y pueden llevarnos a un callejón sin salida autocrático, como puede ser la reelección indefinida en regímenes presidenciales

De la misma forma, ciertas medidas democratizadoras pueden tener el efecto virtuoso de mejorar las capacidades estatales, como puede ser el establecimiento de burocracias (en el sentido weberiano) meritocráticas y de carrera: esta medida es democrática porque favorece al acceso igualitario de todas las personas a los cargos públicos, pero igualmente fortalece las capacidades estatales ya que debilita el clientelismo y profesionaliza la función pública. 

Sin embargo, ciertas medidas democratizadoras pueden tener el efecto negativo de debilitar capacidades estatales, como puede ser una descentralización improvisada y apresurada: esta medida favorece la democracia local, pero puede debilitar la capacidad estatal por cuanto la apertura a competencia electoral en instituciones locales que carecen de mínimos procesos de institucionalización burocrática termina muchas veces por estimular el clientelismo o la captura por actores criminales locales de esa institucionalidad. 

El siguiente cuadro resume esas cuatro posibilidades, en donde la I y la III son las estrategias más prometedoras y virtuosas por cuanto avanzan simultáneamente en el fortalecimiento del Estado y de la democracia. 

La conclusión de esta reflexión es simple, pero creo que es importante: muestra que es posible construir democracias constitucionales eficaces por un proceso simultáneo de fortalecimiento de las capacidades estatales y de profundización de la democracia y del Estado de derecho, lo cual ayudaría a lograr estrategias de seguridad respetuosas de los derechos humanos. No estamos entonces atrapados en el terrible dilema de tener que optar entre autocracias eficientes y democracias incapaces. Sin embargo, esta estrategia intermedia requiere analizar cuidadosamente los efectos recíprocos de las medidas propuestas tanto sobre la democracia como sobre las capacidades estatales, a fin de salir del círculo vicioso y de la trampa en que están hoy atrapados nuestros Estados en América Latina y en particular en Colombia: unas democracias precarias con unos Estados incapaces de proveer bienes públicos claves, entre ellos la seguridad. Y que logremos tomar el camino de un círculo virtuoso en que la democratización y el robustecimiento de la capacidad del Estado se fortalezcan mutuamente.