Reforma a la salud: ¿ley ordinaria o estatutaria? Esa es la cuestión
Crédito: Fotoilustración de Yamith Mariño
No ha sido leída completa y ya la reforma a la salud enfrenta su primer problema. Congresistas de la oposición y la coalición de gobierno piden que sea radicada como ley estatutaria y no como ordinaria, lo que traería consecuencias normativas y políticas. En qué consiste la discusión y qué opinan los expertos.
La reforma a la salud fue radicada hace dos días y ya enfrenta su primer problema, un escollo legal que no estaba en los cálculos del Gobierno. El pasado 14 de febrero, 25 congresistas de partidos opositores, independientes y hasta de la coalición de gobierno firmaron una carta en la que advierten que la reforma a la salud podría naufragar por vicios de procedimiento.
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Los legisladores firmantes de la misiva argumentan que la reforma afecta el derecho fundamental a la salud y por eso es necesario que su trámite se haga como una ley estatutaria y no como una ley ordinaria.
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“Al ser este un proyecto que ‘transforma’ de manera estructural el sistema, se afecta el contenido esencial del derecho a la salud y por ende debe tramitarse como una ley estatutaria, más aún si se observa que en algunos de sus artículos se busca modificar el derecho definido en la Ley Estatutaria 1751 de 2015”, dice la carta.
El Gobierno ha desestimado la advertencia del Legislativo.“La reforma a la salud radicada establece el cómo garantizar el derecho fundamental que estableció la ley estatutaria”, dijo la ministra Carolina Corcho, y que, al estar orientada a los “cómo”, el trámite como ley ordinaria es el indicado.
Heráclito Landínez, congresista del Pacto Histórico, también ha defendido el trámite como ley ordinaria que el Gobierno quiere para la reforma a la salud:
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“La reforma a la salud es una ley ordinaria y no estatutaria en la medida que reorganiza el sistema, reorganiza las competencias y les da alcance a los objetivos del sector salud planteados en la ley estatutaria de 2015. Por lo tanto, solo está modificando la Ley 100 de 1994, pero no está tocando la esencia del derecho definido en la ley estatutaria”.
En suma, mientras que el grupo de congresistas advierte que la reforma sí modifica el derecho fundamental a la salud, el Gobierno se defiende asegurando que el proyecto quiere modificar la forma en la que se garantiza este derecho pero no el derecho en sí mismo.
¿Cuál es la diferencia entre el trámite de una ley ordinaria y una ley estatutaria?
Las leyes estatutarias son aquellas que regulan los derechos fundamentales consignados en la Constitución. Por sus características, tienen un mayor rango que las leyes ordinarias y su trámite en el Congreso es más exigente e inicia en las comisiones primeras, que están encargadas de los asuntos constitucionales.
Las leyes ordinarias, en cambio, comienzan su camino legislativo en la comisión encargada de los temas que trate el articulado. En el caso de la reforma a la salud, el Gobierno decidió radicarla en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes.
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Las leyes estatutarias no pueden debatirse en sesiones extraordinarias sino en los periodos ordinarios del Congreso de la República. La reforma a la salud, al ser tramitada como ley ordinaria, se va a discutir en las sesiones extras que convocó el Gobierno desde la semana pasada. Si fuera tramitada como una estatutaria, tendría que esperar hasta marzo.
La otra diferencia entre ambas clases de leyes es el tipo de mayorías que se necesitan para ser aprobadas. Según el artículo 153 de la Constitución Política, “la aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso”.
Lo anterior significa que la aprobación de una ley estatutaria necesita el voto favorable de la mitad más uno de todos los integrantes de la corporación en la que se esté debatiendo (comisión, plenaria del Senado, Cámara y plenarias conjuntas). Las leyes ordinarias solo necesitan de mayorías simples, es decir, la mitad más uno de quienes estén presentes a la hora de la votación.
Finalmente, a diferencia de las ordinarias, las leyes estatutarias necesitan de control previo por parte de la Corte Constitucional, antes de ser sancionadas por el presidente.
Un debate de fondo para la reforma a la salud
La tarea de determinar si la reforma a la salud debe ser tramitada como una ley ordinaria o una estatutaria no es nada sencilla, pues requiere evaluar los 152 artículos.
El abogado constitucionalista Juan Manuel Charry le dijo a CAMBIO: “Hoy el derecho a la salud es considerado jurisprudencialmente como un derecho y los derechos fundamentales se regulan por ley estatutaria. Por lo tanto, yo creería que la reforma, con la profundidad que tiene, probablemente está tocando temas fundamentales que deben ser regulados por estatutaria, sin perjuicio que lo demás sea regulado por ley ordinaria”.
El jurista recalcó que, con la sentencia T760 de 2008, la Corte Constitucional dijo que la salud era un derecho fundamental, a pesar de no haber un consenso en la jurisprudencia. Por esa razón, la Ley 1751 de 2015 (también sobre salud) se tramitó como estatutaria en el gobierno de Juan Manuel Santos.
Lo anterior también explica la razón por la cual la Ley 100 de 1993 fue tramitada como ordinaria, pues en esa época la salud no era considerada un derecho fundamental.
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El abogado Daniel Figueredo es de la idea de que “no porque un proyecto de ley toque aspectos de un derecho fundamental debe tramitarse como ley estatutaria”. Y para ello se basa en la sentencia C-511 de 2013, de la Corte Constitucional, que establece:
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“No todos los asuntos que de alguna manera estén relacionados con derechos fundamentales deben ser regulados por leyes estatutarias. Lo anterior por cuanto, de entenderse así la regla, se correría el riesgo de vaciar las competencias legislativas ordinarias, y de generar un proceso que llevado al extremo podría conducir a la petrificación del derecho en relación con tales materias”.
Sin embargo, para Figueredo el punto está en establecer si la reforma, en su intención de modificar toda la estructura del sistema de salud en Colombia, tiene artículos que también afecten el núcleo del derecho fundamental de la salud. De ser así, debería tramitarse como ley estatutaria.
Lo mismo opina el exmagistrado de la Corte Constitucional José Gregorio Hernández, quien también invitó a revisar el contenido de la reforma a la salud para saber qué trámite debe seguir:
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“Para definir si un proyecto que se presenta al Congreso debe tramitarse como ley ordinaria, estatutaria, orgánica, o como Acto Legislativo reformatorio de la Constitución, debemos ir a su contenido, a su materia, a sus disposiciones. Es lo que permite saber cuál es el trámite”.
En este escenario, el llamado al Gobierno de algunos congresistas como Humberto de la Calle es a “curarse en salud” y evitar que la Corte Constitucional termine tumbando la reforma; es decir, lo conmina a retirar el proyecto y radicarlo nuevamente en marzo.
Un ejemplo de iniciativas que se han caído por vicios de trámite similares es la reforma al Código Electoral, declarado inexequible por la Corte Constitucional en abril de 2022. En ese momento, el alto tribunal tumbó esa ley estatutaria por haber sido tramitada en sesiones extraordinarias y de manera semipresencial.
