“El Estado ha demostrado falta de voluntad para ocuparse de los mercados de carbono”: María Adelaida Ceballos

La discusión sobre los mercados de carbono es técnica y puede parecer muy compleja de entender: se busca inicialmente promover la disminución de gases de efecto invernadero como el dióxido de carbono, brindando un apoyo económico a las comunidades que se dedican a proteger los ecosistemas que tienen la capacidad de absorber estas emisiones. Cada crédito corresponde a una tonelada de dióxido de carbono que fue absorbida de la atmósfera o cuya liberación fue evitada.

Este mercado es global. Hay unos regulados, unos voluntarios, y todo su funcionamiento implica grandes retos. En el marco de la Feria del Libro de Bogotá, Dejusticia lanzó una colección sobre investigaciones relacionadas con cambio climático y medio ambiente, entre las cuales está el libro Los mercados de carbono en Colombia: entre los problemas de capacidad estatal y la judicialización verde, de la abogada experta María Adelaida Ceballos, quien actualmente es la directora de la línea de Sistema Judicial de Dejusticia. En la obra pone sobre la lupa los problemas asociados a este mercado.

Ceballos analizó el caso concreto de Cumbal, Nariño, en donde el gobernador y el representante legal del resguardo Gran Cumbal suscribieron un contrato con una empresa para crear un proyecto que involucrara cuatro resguardos aledaños, pero que generó una multiplicidad de problemas. Estamos hablando de una zona que conserva aproximadamente 49.000 hectáreas de páramos. CAMBIO habló con Ceballos sobre sus hallazgos.

CAMBIO: Dejusticia presenta una investigación sobre los mercados de carbono en Colombia y las dificultades que esto implica tanto para el Estado como para las comunidades. Como este es un tema técnico, ayúdennos primero a explicar qué son los mercados de carbono.

María Adelaida Ceballos: Lo que hacen los mercados de carbono es brindar incentivos para la conservación medioambiental. Los mercados son sistemas en los que se crean productos que se llaman créditos de carbono, que se canjean. Se refiere al dióxido de carbono, pero en realidad se canjea cualquier tipo de gas de efecto invernadero, que son los que contribuyen al calentamiento global. Cada crédito equivale a una tonelada de dióxido de carbono o de un gas de efecto invernadero equivalente y premian a las comunidades que conservan un ecosistema por evitar que una tonelada de dióxido de carbono salga la atmósfera. Por ejemplo, cuando se cortan muchos árboles, se libera dióxido carbono, o cuando se siembran más árboles, se contribuye a que se absorba dióxido de carbono.

CAMBIO: ¿Cómo adquiere una empresa uno de estos créditos?

M.A.C.: Hay dos tipos de mercado de carbono: los regulados y los voluntarios. En los primeros hay una obligación de que las empresas asuman ciertos compromisos de reducción de emisiones. Si una compañía determinada emite más de la cantidad de dióxido que debía, puede comprar créditos para cubrir sus obligaciones y, si otra empresa redujo sus emisiones, puede canjearle a la primera porque tiene una especie de emisión sobrante.

En el mercado voluntario, como funciona particularmente en Colombia y ahí es donde viene el libro de Dejusticia, las comunidades son las que pueden mostrar que su labor de conservación de un ecosistema se puede traducir en créditos de carbono y recibir un dinero a cambio. El caso que propuse en el libro es de una comunidad que conserva un páramo, que anualmente logra absorber toneladas de dióxido de carbono, y que puede en el mercado de carbono, canjear el número equivalente de créditos y recibe la plata por eso.

En el mercado global lo consumen las empresas que más producen gases de efecto invernadero y, al comprar esos créditos, están -en principio- llevando dinero a esa comunidad que conservó el medio ambiente. En teoría, esa empresa pone un poco de su parte para la conservación medioambiental (al comprar el crédito).

CAMBIO: Esto se pensó para incentivar la reducción en la emisión de gases de efecto invernadero, pero, si se pueden comprar bonos para compensar lo que se contaminó y se da plata a las comunidades, las empresas pueden seguir contaminando...

M.A.C.: En la vida real, lo que está pasando es que muchas empresas, como saben que pueden comprar los créditos de carbono para compensar su huella ambiental, entonces no están reduciendo su emisión. Al contrario, tienen incentivos perversos para aumentar sus emisiones.

CAMBIO: ¿La empresa tiene que estar en el área de influencia de las comunidades que hacen la conservación?

M.A.C.: No. Ahí vienen dos de las críticas estructurales que hacemos desde Dejusticia a los mercados de carbono. Primero, hay autores que plantean que bajo ningún escenario es posible compensar las emisiones, y que por más que se compren créditos de carbono, eso ya no tiene vuelta atrás. Es una crítica a la nuez de los mercados de carbono. La segunda crítica es que se trata de un mercado global: una empresa en Nigeria puede comprar créditos producidos por una comunidad en Colombia. Y uno podría decir que sí, que el medio ambiente es global, pero claramente la contaminación no está distribuida en formas equitativas a nivel mundial.

CAMBIO: ¿Este esquema es valioso? ¿Es efectivo?

M.A.C.: Uno podría tratar de no satanizar el esquema en general diciendo que es valioso que esté llegando dinero a las comunidades encargadas de la conservación. Eso es un cambio de paradigma porque nunca hemos valorado adecuadamente el trabajo de estas comunidades. Muchas de estas comunidades, en su gran mayoría étnico-raciales, valoran el ingreso que reciben porque el Estado no da los recursos suficientes. Pero, como indiqué, hay unas dudas radicales sobre cómo compensar lo que ya está contaminado. Y, de otro lado, realmente no llega mucho dinero a las comunidades porque los contratos en los que se cimienta el mercado carbono suelen estar marcados por la opacidad, de manera que las comunidades no entienden muy bien qué es lo que están firmando.

CAMBIO: ¿Esto está regulado en Colombia?

M.A.C.: En el libro sostengo que sí hay ciertas formas de regulación indirecta y otras son regulaciones que no tienen ni dientes ni dolientes. Es decir, no tienen mecanismos adecuados o sanciones ni controles ni es muy claro cuáles deberían ser las entidades encargadas de ejercer esos controles. Lo que uno encuentra en la realidad es que las distintas entidades que deberían estar interpeladas por este problema, se tiran la pelota. Para efectos prácticos, esto significa que las comunidades están solas.

CAMBIO: ¿Cómo funciona la transacción? ¿Les pagan directamente a las comunidades?

M.A.C.: No. Y esa es otra parte del problema. En términos muy simples: las comunidades en sí mismas no generan el esquema jurídico y técnico necesario para producir los créditos, sino que son asesorados por unas empresas desarrolladoras. No son grandes nombres ni potencias, pero se acercan a las comunidades y les dicen: 'Mire, nosotros sabemos que ustedes tienen este ecosistema, que hacen un gran trabajo de conservación, ¿por qué no nos dejan darles dinero para que sigan haciendo esa conservación a través de este proyecto de carbono y les ayudamos a constituir el contrato?'. Luego, ese contrato pasa por una verificación de unas compañías auditoras que deben verificar, por ejemplo, que el proyecto sí absorba la cantidad de CO₂ prometida y, en teoría, deberían velar porque los proyectos respeten los derechos de las comunidades.

Y ahí empieza otra pieza de este rompecabezas: que la verificación de las auditoras suele ser costeada por las compañías desarrolladoras. Y esas verificadoras deberían ser imparciales y no deberían tener conflictos de interés. Una vez está listo ese contrato y la verificación, hay un mercado global, como una especie de bolsa, al que se suben los créditos y entonces ahí las empresas compran los créditos. En el caso que estudié en Cumbal, Nariño, no es que Chevron se acercara directamente a la comunidad, sino que entró a una página autorizada donde se estaban comercializando los créditos de esa comunidad y los adquirió.

CAMBIO: En el libro se mencionan problemas con todos estos procedimientos. La posibilidad de abusos de parte de las verificadoras, el hecho que no hay un estándar sobre cómo se calculan dichos créditos, de cuántas toneladas de GEI puede absorber un ecosistema. Ese proceso es técnico, es complejo, es opaco. En todo este trámite de definir los créditos y de ponerlos en esa bolsa para la venta, ¿interviene el Estado colombiano?

M.A.C.: No. Se supone que el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia (ONAC) debería hacer auditoría sobre las verificadoras. Lo que entiendo es que este organismo no ha sido muy activo, pero recientemente ha empezado a intervenir con mayor visibilidad cuando ha identificado. Entonces, sí ha sido una intervención, pero tardía e insuficiente y ni con la suficiente transparencia que requiere un tema complejo como este.

CAMBIO: No quiero revelar todo el libro en la entrevista. Hemos hablado de algunas dificultades del debate, pueden surgir muchas más. ¿Lo esencial acá sería una regulación o debemos poner el foco primero en otro asunto?

M.A.C.: La respuesta larga sobre la regulación es que sí hay muchas regulaciones asociadas que podrían ser útiles para controlar y monitorear mejor este mercado, incluso si no se refieren específicamente a los mercados de carbono. Por ejemplo, toda la regulación y la jurisprudencia sobre consulta y consentimiento previos libre e informado a comunidades étnico-raciales. Eso no hay que inventárselo. Simplemente sería un asunto de que las entidades estatales respectivas o asociadas a ese asunto, pues se pongan como manos a la obra e intervengan cuando haya una comunidad étnico racial de por medio en un proyecto de carbono.

También hay lineamientos nacionales e internacionales que requieren dolientes: competencias mucho más claras por parte de las entidades estatales para determinar quién debe intervenir, cuándo y que haya medidas más claras de reacción ante la inactividad. Por ejemplo, debería hacerse un seguimiento más minucioso sobre dónde están los proyectos, quién les está haciendo control y cuáles son las consecuencias de ese control. Eso no está hoy. Ahora, yo no le echaría como toda la responsabilidad a la falta de regulación, sino como a la inactividad estatal.

CAMBIO: ¿Por qué?

M.A.C.: Eso es parte de lo planteo en el libro: mi diagnóstico es que no es solo un asunto de falta de regulación ni debilidad estructural para intervenir, sino que el Estado ha demostrado una falta de voluntad para ocuparse de los mercados de carbono. De otro lado, ante la inactividad de las entidades estatales, y ahí incluyo al poder Ejecutivo y al Congreso, que no se han ocupado de manera genuina de este asunto, el que está interviniendo de forma predominante es el poder judicial.

En el caso de Cumbal, Nariño, que estudié, esa intervención judicial se ha caracterizado por tener una doble cara en el sentido de que acuden a la justicia tanto las empresas desarrolladoras como las comunidades y eso tiene efectos ambivalentes que en este momento se están manifestando sobre todo en contra de las comunidades: interpusieron una tutela contra los líderes y lideresas ambientales de la comunidad y luego les pusieron una denuncia y les pidieron una indemnización por 200.000 dólares. Es decir, el colectivo ambiental se está enfrentando a la justicia por cuenta de un proyecto de carbono que se supone que debía ayudar a la comunidad, pero se convirtió en una pesadilla judicial.

El llamado en el libro es que, a través de esa noción de 'judicialización verde', realmente nos tomemos en serio la activación de las otras entidades competentes para intervenir en este asunto, en lugar de dejar que todo llegue a la justicia. Esto es así porque, primero, muchas veces la justicia llega tarde cuando ya el daño está configurado y, segundo, porque la justicia puede terminar jugando en contra de las comunidades encargadas de la conservación. Esa es la nuez de mi propuesta teórico-política: es problemático dejarle a la justicia a la resolución de un conflicto tan difícil como este.

CAMBIO: Preocupa entonces la tardanza del Estado en meterse de fondo en este tema, sea por gestión, sea por regulación...

M.A.C.: Me parece que decir: 'es que no hay una regulación concreta', es una respuesta muy facilista para el Estado, cuando hay otras herramientas muy sólidas para proteger a las comunidades étnico-raciales que son de larga data y de profundo conocimiento público. Entonces, sí falta mejorar la regulación, pero también falta voluntad para intervenir en términos de control, seguimiento y transparencia.