Juan Camilo Restrepo
17 Mayo 2024

Juan Camilo Restrepo

La encrucijada de la descentralización

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El gran tema de la descentralización se viene agitando en los últimos días, aunque el ruido de los escándalos políticos lo ha mantenido asordinado.

Más descentralización fiscal fue el clamor unánime de los gobernadores durante su última conferencia que tuvo lugar en la ciudad de Cartagena no hace muchas semanas. A ella asistió el presidente de la república, y allí se comprometió solemnemente a que el gobierno presentaría próximamente una propuesta para reforma el sistema general de participaciones (SGP).

De otro lado el gobernador de Antioquia está avanzando en la promoción de un referendo constitucional que tendría como propósito profundizar el sistema general de participaciones y las normas que tutelan la descentralización fiscal en Colombia; de otro lado avanza en su trámite parlamentario el proyecto de acto legislativo “por el cual se fortalece la autonomía de los departamentos, distritos y municipio, y se modifican los artículos 356 y 357 de la Constitución Política”.

Todas estas iniciativas tienen un denominador común: el malestar de las regiones con el gobierno central por la estrechez en que las ha colocado la manera como se está aplicando el sistema general de participaciones desde cuando se apobaron los actos legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007.

En la ponencia para primer debate del proyecto de acto legislativo No. 18 de 2024 que cursa en el Congreso puede leerse lo siguiente: “La consecuencia de estos actos legislativos fue que las participaciones de las entidades territoriales en los ICN, que, de acuerdo con la Constitución de 1991, debían crecer hasta llegar a ser el 46,5% de los ICN, se han venido reduciendo como porcentaje estos. Debido a los diferentes cambios en la fórmula utilizada, que desvincularon al SGP de los ICN, en 2022, estos ascendieron a $238 billones de pesos, mientras que las participaciones del Sistema General (SGP) alcanzaron los $48 billones de pesos; es decir, el SGP se sitúa en alrededor del 20% de los ingresos corrientes; una suma más de 26 puntos porcentuales menor que la buscada por la Constitución de 1991. 

Los actos legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007 efectivamente reversaron el proceso de descentralización fiscal originalmente previsto en la Constitución de 1991. ¿Por qué lo hicieron? Esencialmente por razones fiscales, para proteger las finanzas de la Nación. 

El caso es que, para preservar las finanzas del Gobierno Central, se sacrificó la descentralización y la autonomía de los departamentos, distritos y municipios. 

La consecuencia de la reversión en el proceso de descentralización y autonomía territorial ha sido una gran desigualdad territorial, con muchas regiones de Colombia a las que se les han negado las posibilidades de desarrollo institucional y socioeconómico. 

Si Colombia quiere promover el desarrollo armónico de todas sus regiones, debe recobrar el rumbo de la autonomía territorial. 

Esta legislatura 2023-2024 es una oportunidad para revivir el espíritu de descentralización fiscal de la Constitución de 1991, exigiendo que el SGP destinado a los departamentos y municipios vuelva a ser mínimo el 46,5 por ciento de los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN). Esto implica un impacto fiscal considerable para las finanzas de la nación, que se cuantifica en cerca de los 63 billones de pesos al año (a precios constantes de 2022). Por tal razón, la propuesta de reforma constitucional implica un periodo de transición que incluye un proceso gradual hasta el año 2034, por medio de un incremento anual de mínimo 2,65 por ciento de los Ingresos Corrientes de la Nación las participaciones en favor de las entidades territoriales, hasta llegar mínimo al 46,5 por ciento”.

A pesar de que  el presidente Petro se comprometió formalmente con los gobernadores reunidos en su conferencia de Cartagena de que el gobierno presentaría sus ideas y propuestas para revertir la descentralización fiscal del país hacia una senda más generosa que la actual, para con las entidades territoriales, la gran incógnita es si el gobierno central en este momento se encuentra en condiciones fiscales de reencausar la descentralización fiscal por los caminos y en las proporciones que señaló originalmente la Carta de 1991.

Mi opinión al respecto es que no existe al momento actual la menor posibilidad de que las finanzas del gobierno central cedan espacio para mayores participaciones de las entidades territoriales. Es desafortunado pero es la realidad.

La situación real de las finanzas públicas al momento actual es calamitosa. Todos los pronunciamientos del gobierno central van en la dirección de anunciar mayor gasto público; pero ejecutado desde Bogotá y para las finalidades señaladas por la Casa de Nariño.

Si se revisan pronunciamientos recientes del gobierno central, tales como la nueva visión de las vigencias futuras, el deseo de imponer inversiones forzosas y la anunciada flexibilización de la regla fiscal, todas ellas van en la dirección de más gasto público, pero gasto público planeado y ejecutado por las instancias centrales: no por las territoriales.

De manera que a medida que avance iniciativas como las del gobernador de Antioquia o las del acto legislativo a que nos hemos referido, muy probablemente se encontrarán con el desinterés o la franca oposición del gobierno central.

La visión del presidente Petro de la manera como debe ser la partición de los recursos fiscales no encaja con las justas aspiraciones que se escuchan con el clamor popular que ruge desde los territorios nacionales.

Por todo lo anterior no es sorprendente leer lo que el senador Ariel Ávila consignó en su ponencia de primer debate para el acto legislativo No. 18 de 2024, aprobado a en primera vuelta por el Senado, con el que se busca modificar los artículos 356 y 357 de la Carta Política.

Dijo así, en efecto, el senador ponente:  “Consultado el Ministerio de Hacienda sobre su opinión relacionada con el acto legislativo al que me he venido refiriendo y que busca fortalecer la autonomía fiscal de departamentos, distritos y municipios, para tener en cuenta dichos comentarios, durante los debates y el trámite legislativo restante, el Ministerio en comunicación del 11 de octubre de 2023, se abstiene de dar concepto favorable a la iniciativa”.

Es decir, no parece existir la menor voluntad política por parte del gobierno central para ceder, así sea un centavo adicional de la participación que hoy reciben las entidades territoriales en el presupuesto nacional.

Es triste constatarlo, pero es la realidad. Los buenos propósitos de una mayor descentralización fiscal chocan con la lánguida situación en que se encuentran las finanzas nacionales.

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