El primer año de Petro en ejecución: estos son los ministerios que se rajan

Para hablar de ejecución en la administración Petro, se debe partir de lo que va corrido de 2023 porque los presupuestos son anuales y 2022 estuvo dividido en dos: los últimos meses del Gobierno Duque y el comienzo del de Petro. Según datos del Ministerio de Hacienda, en inversión se ha ejecutado el 27 por ciento en lo que va de este año. Esa cifra podría ser calificada como baja, pero si se compara con el segundo semestre de gobierno de sus antecesores, Duque (30,3 por ciento) y Santos (26 por ciento), es apenas normal.

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Luis Fernando Mejía, director de Fedesarrollo, asegura al respecto: “No vemos nada especialmente preocupante aún para un primer año de gobierno. La ejecución termina cerrando a niveles promedio. No es extraño que arranque un poco lenta en el segundo semestre”.

José Ignacio López, director de estudios económicos de Corficolombiana, agrega que en el primer año de Gobierno, en la medida en que los funcionarios dan directrices sobre el programa, les toma más tiempo ejecutar, “pero a eso hay que sumarle los elementos de cambios en el gabinete, porque esas interrupciones hacen que algunas carteras queden vacantes y, mientras ocurre el cambio, la ejecución cae porque los ministros son los encargados de orientar a dónde van los gastos de inversión”.

Aunque en el primer año del Gobierno Petro ha habido 11 cambios en el gabinete, eso no ha repercutido en la cartera que está sacando la cara por la ejecución. Alejandro Gaviria se fue  el 27 de febrero de 2023 y en su reemplazo quedó Aurora Vergara. Aun así, la ejecución del Ministerio de Educación llega a 58 por ciento. Minas y Energía (47,88 por ciento) y Defensa (43,6 por ciento) también son ministerios para resaltar. 

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María del Pilar López, profesora de Economía de la Universidad de los Andes, explica que la mayor ejecución en estos ministerios se puede deber a varios factores como la rigidez del presupuesto y la vigencia de los contratos.

Otras carteras que lograron pasar la materia, pero raspando, porque están muy cerca del promedio son: Trabajo (31,3 por ciento),  Ciencia (29,7 por ciento),  Salud (28,2 por ciento) y Tecnologías de la Información (27,2 por ciento).

Los que menos gastan

Al menos 11 ministerios están rezagados en la ejecución de lo destinado para inversión, y llama la atención porque históricamente han sido los de mostrar: Transporte (14 por ciento), Agricultura (16,4 por ciento) y Vivienda (23,7 por ciento).

William Camargo, ministro de Transporte, quien reemplazó al cuestionado Guillermo Reyes, aún cuenta con 3,7 billones de pesos para ejecutar en estos cinco meses que quedan. Camargo indica que el presupuesto asignado al sector Transporte no se ejecuta de manera lineal a doceavas partes, pues el primer semestre del año está asociado en mayor medida al desarrollo de las etapas precontractuales, para posteriormente avanzar en la obligación de dichos compromisos, los cuales se obligan, valga la redundancia, en mayor medida en el segundo semestre de la vigencia fiscal.

"En la presente vigencia, cerca del 49 % del presupuesto de inversión del sector transporte está concentrado en la Agencia Nacional de Infraestructura. De este presupuesto de la ANI, el 96% corresponde a vigencias futuras que respaldan la retribución a cargo de la nación para proyectos de Asociación Público Privada". Concreta el funcionario que también influyen en la ejecución factores como ola invernal, el desabastecimiento de materiales en algunas regiones y las demoras en licencias ambientales.

Sin embargo, Juan Martín Caicedo, presidente de la Cámara Colombiana de Infraestructura, tiene otra visión y considera que la baja cifra de ejecución se debe a que no hay un plan concreto de inversiones de corto, mediano y largo plazo. El directivo gremial destaca que este gobierno no aprovechó los proyectos ya estructurados y que, por el contrario, según él, se ha generado inseguridad jurídica.

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En términos de confianza inversionista, Ana María Sánchez, socia de infraestructura en Cuatrecasas, señala el precedente de congelamiento de las tarifas de peajes de las concesiones viales, ya que esto, según ella, puede haber creado un ambiente de incertidumbre que, en última instancia, impacta la efectiva ejecución de las inversiones en infraestructura. “Parecería evidente que, sin inversionistas interesados, no hay adjudicación efectiva de proyectos, ni ejecución de la inversión”, precisa.

Caicedo agrega que “para inversionistas del sector, resulta preocupante la inestabilidad de los funcionarios (la ANI ha tenido tres presidentes distintos en lo que va corrido del Gobierno), como también la condición política y no técnica dé muchos de ellos”. El dirigente también resalta que para las pymes de ingeniería, que son el 80 por ciento de las empresas del sector, se protocolizó, según él, su partida de defunción, porque ahora tendrán competir con la contratación directa y la falta de selección objetiva, previstas para contratistas privilegiados en el Plan Nacional de Desarrollo.  Es decir, la llamada economía popular.

Pasando a Vivienda, el ministerio dirigido por Catalina Velasco publicita que su ejecución va en 88 por ciento. Asegura que, de los 3,5 billones de pesos del presupuesto de inversión con los que cuenta el sector, a 13 de julio se había comprometido 3,1 billones. Sin embargo, hay que tener en cuenta que la ministra está mostrando los compromisos como ejecución; de ahí a que esa plata haya llegado a los programas y, de paso, a la gente, hay trecho. Desde el punto de vista presupuestal, el compromiso no se debe presentar como un gasto.

En un ejemplo más coloquial, la apropiación es la plata con la que se cuenta para hacer un paseo. El compromiso es cuando efectivamente me comprometo a hacer ese paseo; la obligación es cuando ya contraté el servicio de una lancha para mi paseo y estoy obligado a pagarlo. Por ello, la operación matemática debe partir de dividir los 833.389 millones de pesos obligados en Minvivienda en la apropiación de 3,5 billones de pesos. Así se determina que realmente la ejecución en inversión de esta cartera apenas va en 23,7 por ciento.

Velasco dice que las cuentas que hace CAMBIO, basadas en cifras del Ministerio de Hacienda, incluyen la adición; y que, como esa plata aún no entra a las arcas del ministerio, no es justo contarla. "Para obligar antes hay que comprometer. Ahí hicimos un esfuerzo inmenso", cuenta.

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La jefe de cartera señala que "previo a la adición presupuestal de 2023, los recursos destinados a subsidios de vivienda estaban en 98% de compromisos y 34% de obligación... Además, gracias a las 1.500 asistencias técnicas prestadas desde agosto de 2022, se logró comprometer en agua y saneamiento básico 686.349 millones de pesos, antes de la ley de garantías, para cerca de 60 proyectos, con recursos de 2023, que vienen avanzando de acuerdo con el ciclo de ejecución de proyectos de obra pública".

El presidente del gremio de los constructores, Camacol, no piensa lo mismo. Guillermo Herrera, explica que el Ministerio de Vivienda siempre se había caracterizado por ser uno de los más eficientes en ejecución, pero lo que se ha advertido es que se han presentado rezagos en la ejecución de programas de vivienda, particularmente en ´Mi Casa Ya´.

El dirigente gremial manifiesta que "dicho programa carga con un rezago de desembolsos de más de 23.000 viviendas, que quedaron pendientes por pagar de 2022. Para este año, el ministerio ha anunciado que se van a desembolsar 75.000 subsidios de 'Mi Casa Ya', pero a corte de junio de 2023 se han desembolsado apenas 16.123 subsidios. Eso quiere decir que en este momento hay cerca de 59.000 subsidios pendientes de desembolso, lo cual podría explicar las cifras de ejecución del ministerio".

En Agricultura, la ejecución va en 16,4 por ciento porque solo se han gastado 510.000 millones de pesos, de los 3,1 billones que le asignaron al sector. Jhenifer Mojica aclara que sobre el segundo semestre del año ingresaron nuevos recursos equivalentes al 32 por ciento de la apropiación inicial. 

La cartera estaba en la etapa de alistamiento institucional para acelerar la reforma agraria. En concreto, se estaban definiendo los núcleos territoriales, especialmente en el Caribe y Magdalena Medio. "De los recursos adicionados, el 61 por ciento se destinarán para compra de tierra, los cuales ya cuentan con plan de ejecución conforme a los núcleos territoriales para la implementación de la reforma agraria. El 28 por ciento tendrán destinación para instrumentos de inclusión financiera, los cuales ya cuentan con plan de ejecución conforme a la demanda", asegura Mojica.

La funcionaria también recalca que hay que tener en cuenta que en esta vigencia, a diferencia de la anterior, se está en Ley de Garantías para entidades territoriales. Dado que la ejecución sectorial tiene incidencia territorial, esto genera, según ella, traumatismos en las dinámicas de ejecución en comparación a otras vigencias, por lo cual 2023 tiene características atípicas.

Para Jorge Bedoya, presidente de la Sociedad Colombiana de Agricultores (SAC), el problema está relacionado con los entes ejecutores que se desprenden de esta cartera, que han tenido cambios en su dirección, como la Agencia de Desarrollo Rural y la Agencia Nacional de Tierras. Esta última está encargada, por ejemplo, de la compra de tierras de la reforma rural. “No es fácil el proceso de compra de tierras porque eso tiene temas jurídicos de cuidado y viabilidad de predios. Quizás para el primer año podrían haber tenido menos recursos, seguro el segundo año será más ágil y completo”, precisó Bedoya.

Ministerios como el de Hacienda (4,4 por ciento), Interior (8,6 por ciento), Justicia (8,13 por ciento),  Comercio (13,8 por ciento) y Relaciones Exteriores (15,7 por ciento) también han ejecutado poco.

El ministro de Justicia, Néstor Osuna, explica que una cosa es el ministerio y otra el sector. "Si quiere tener datos más certeros, tenga en cuenta los que aparecen como comprometidos, que es lo que está contratado y en curso y no solo lo que está obligado, que es lo que ya se pagó". Sin embargo, como se dijo más arriba, el compromiso no se reconoce aún como gasto en términos presupuestales. Cabe mencionar que de la totalidad de presupuesto que va a este sector, gran parte (3,6 billones de pesos) es lo que se destina para su funcionamiento y en ese aspecto sí presenta un avance de 30,8 por ciento.

En el caso de Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, dirigido por Germán Umaña, se tiene una particularidad y es que esta cartera plantea las políticas y la plata se ejecuta a través de cuatro patrimonios autónomos: Procolombia, que se encarga de la promoción de turismo internacional y exportaciones; Fontur, que tiene que ver con el turismo interno, concretamente con la ejecución de infraestructura y promoción; Colombia Productiva, que hace intervenciones de asistencia técnica en empresas consolidadas, e Innpulsa, que trabaja en el fortalecimiento de emprendedores.

“Si se miran los compromisos, la plata está prácticamente destinada, de 512.000 millones, que es la apropiación, está comprometida 402.000 millones de pesos, pero se paga al proveedor o se gasta hasta meses o años posteriores, una vez se concluyan las intervenciones. Eso pasa también cuando se le brinda asistencia técnica a empresas porque se paga el servicio una vez la empresa haya sido intervenida y cumple los objetivos”, explica el Ministerio de Comercio.

Ahora bien, hay ministerios como Ambiente (11,7 por ciento), Cultura (17,7 por ciento) y Deporte (13 por ciento) que también se rajan, pero tienen una connotación distinta porque, tras de que les asignan poca plata, si se comparan con otras carteras, tampoco la gastan al ritmo que deberían. Estas tres carteras suman apropiaciones por 2,2 billones de pesos y aún les queda 1,9 billones de pesos para gastar en lo que queda del año.

En conclusión, en cifras generales es normal que el presupuesto de inversión del Gobierno Petro vaya en 27 por ciento, pero si se desagrega por sectores y ministerios, es importante que el presidente se concentre, además de los anuncios, en la ejecución que está a cargo de sus subalternos.