Subdirector de inversiones del DNP: "La población tiene muy claro lo que necesita"
Crédito: Foto: Ovidio González S/DNP
El subdirector general de Inversiones, Seguimiento y Evaluación del Departamento Nacional de Planeación (DNP), Alejandro Herrera, habló con CAMBIO sobre los planes de inversión del Gobierno y de la participación de las comunidades en esas decisiones de inversión.
Por: Angélica M. Gómez
Alejandro Herrera, subdirector general de Inversiones, Seguimiento y Evaluación del DNP, ha tenido un rol protagónico en el diseño del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, que va acompañado del Plan Plurianual de Inversiones, un documento que indica cómo deberían hacerse las inversiones del país durante el actual Gobierno –si se cumplen los pronósticos económicos– para ejecutar el plan.
Herrera resaltó en conversación con CAMBIO que el plan plurianual de inversiones, pese a ser uno de los más concisos que se han presentado, reconoce la diversidad del país y está lleno de proyectos estratégicos y regionales, distribuidos en 28 líneas de inversión que recogen las peticiones de quienes participaron de las audiencias regionales.
CAMBIO: El Plan Plurianual de Inversiones suma 1.154,8 billones de pesos. ¿Cómo se van a gastar y distribuir?
Alejandro Herrera: La Constitución dice que el gasto público se ejecuta por funcionamiento, servicio a la deuda e inversión, que es el rubro que aparece en los presupuestos como inversión más unas transferencias de funcionamiento que también se ejecutan como inversión en el territorio.
Lo que hace el plan es recoger los recursos del Presupuesto General de la Nación, regalías, Sistema General de Participaciones (SGP), recursos de los entes territoriales e inversión de empresas tanto nacionales como territoriales más cooperación internacional y arma una bolsa de cuánto habría en los próximos cuatro años; eso nos da 1.154,8 billones de pesos.
Pero no toda la inversión que se pone año a año en el presupuesto es para hacer nuevas obras. Hay una buena parte de la inversión que es para sostener el Estado –pagar maestros, pensiones, una cantidad de gastos–. De esos 1.154 billones de pesos, más o menos el 20 o 25 por ciento es nueva inversión o formación bruta de capital. Es decir, estamos diciendo que más o menos 200 o 220 billones de pesos, sumando todas las fuentes, son libres para hacer nuevos proyectos y ahí es cuando nosotros entramos y decimos cómo participa el privado en esto. Más o menos el multiplicador del gasto privado es de 1 a 4: por cada peso que invierte el Estado en formación bruta de capital o en nueva inversión, el privado gestiona 4 pesos. En el Plan de Desarrollo tenemos 1.154,8 billones de pesos que potencian más o menos 950 billones de pesos desde el punto de vista del privado.
CAMBIO: ¿Por qué el plan plurianual tiene todas las inversiones?
A.H.: Porque es indicativo y debe buscar que haya proyectos estratégicos en el país, proyectos que les sirvan a regiones específicas y le sirvan al país, pero que además tengan concurrencia de fuentes de recursos. No tiene sentido hacer proyectos aislados por todos lados que no se conectan.
El énfasis del plan es el ordenamiento territorial alrededor del agua. Entonces, de alguna forma, uno debería tener un gran proyecto de saneamiento básico en el país; y, en los municipios que no tienen acueducto, que no tienen PTAR, deberíamos tener un gran proyecto que apunte a eso.
La compra de tierras es uno de los puntos claves del acuerdo de paz. Entonces vamos a hacer la reforma agraria comprando tierras, pero de nada sirve si no le ponemos las vías de acceso; si no les ponemos fertilizantes, para hacerlas productivas; si no logramos la cadena logística y si, además, hay excedentes y no logramos exportarlos. Entonces, la compra de tierra no es la tarea solo del Ministerio de Agricultura, sino que se vuelve una tarea del Ministerio de Transporte, del catastro multipropósito, de comercio, para que sea un proyecto estratégico.
CAMBIO: Parte de esos recursos se va a usar en subsidios. ¿Cómo harán para que esa inversión en transferencias monetarias también se convierta en proyectos productivos?
A.H.: Uno de los pilares de las transformaciones en el plan es el derecho humano a la alimentación, que tiene dos componentes: la oferta y la demanda. Desde la oferta es cómo tengo tierra más productiva, cómo logro una cadena logística y cómo produzco alimentos y no dependo de las importaciones. Desde la demanda, hay zonas del país donde la gente no tiene con qué comer porque están tan aislados que no hay forma de llevarles alimento. Una cosa es sacarlo –está el campesino que se queja que produce y pierde la cosecha porque no logra sacarla porque no tiene una vía terciaria–, pero otra cosa es que el Estado quiera llegar a donde hay desnutrición, donde hay hambre, y no logra llegar. Entonces, ahí tiene que entrar también el tema de cómo doy la infraestructura y logística para las dos cosas.
Primero, se identifican esas zonas de hambre y sale la transferencia monetaria para permitirle lograr la alimentación, pero al mismo tiempo va la actuación del Estado para que esas tierras sean más productivas, para que tengan vías de acceso y que ellos mismos hagan esa transformación hacia la productividad. Así, en algún momento esas transferencias monetarias deberían ceder.
CAMBIO: Ya que mencionaba las vías terciarias, ese es un énfasis del Gobierno, pero a los privados les preocupa el futuro de las grandes obras de infraestructura, como las vías 4G y 5G. ¿Cómo van a conciliar ambas partes?
A.H.: Hay una discusión sobre si uno puede dejar de hacer lo que ya está haciendo, y no voy a entrar en eso porque la institucionalidad, los contratos suscritos, se respetan. Hay una cantidad de vías 4G y 5G que están en estructuración, que ya están adjudicadas y que tendrán que terminarse. Creo que es mucho más caro el lucro cesante de no hacerlos. Entonces, el plan de inversión que está en las vías debería mantenerse; muchas de ellas están con vigencias futuras, ahí no debería haber problema. Yo creo que ahí confluyen perfectamente. Lo que se hace es abrir espacio adicional para que efectivamente se puedan seguir construyendo las grandes vías y que podamos ponerles plata adicional a las vías terciarias; pero también aparece el tema de los modos férreos. Claramente hay una apuesta muy grande también en el plan de desarrollo por este modo de transporte y confluyen los tres temas, no riñen porque normalmente el tema de vías férreas se refiere a una apuesta importante de sector privado y se remunera con tarifas.
CAMBIO: ¿Cómo son los diálogos entre el DNP y el Ministerio de Hacienda, que es el de la chequera?
A.H.: Son fluidos, son concertados. Hacienda tiene la obligación de hacer cumplir la regla fiscal, de tener un Marco Fiscal de Medio Plazo acorde con las necesidades del país. Ellos responden por el funcionamiento y nosotros respondemos por la inversión en el país, en eso estamos articulados. De hecho, para definir la prioridad de inversiones que se presentó a consideración de las audiencias públicas que hicimos en los departamentos, el plan fue actualizado en diciembre con el Plan Financiero, es decir, que incluimos los recursos de la reforma tributaria.
Hacienda lo que hace es revisar, dentro del Marco Fiscal, los gastos de funcionamiento del Estado –que con una inflación tan grande, se vuelven bastante difíciles de atender– y el espacio para inversión podría terminar disminuyendo en escenarios de inflación alta. Con base en eso, el DNP construye el escenario de cuál es la inversión que se puede ejecutar en el territorio.
CAMBIO: ¿Cómo va la idea de unificar los recursos que reciben las regiones para mejorar la ejecución?
A.H.: Es nuestra apuesta. No es lo mismo que un municipio decida hacer con su presupuesto, por ejemplo, una planta de tratamiento (PTAR) que le solucione un problema para 20.000 habitantes, a que –por ejemplo– definamos que el proyecto de saneamiento básico de la región de La Mojana se hace en conjunto; y entonces aportan los municipios con regalías, con recursos propios, y aportan con presupuesto de la nación. No es lo mismo un proyecto solito a un proyecto así de robusto.
Un ejemplo de eso podría ser desarrollar una región alrededor del turismo. Ya se está ejecutando un proyecto, se llama Golfo de Morrosquillo, se decidió que esa zona era estratégica para el turismo y es un ejemplo de lo que viene, pero que podría replicarse en otras zonas. Es una zona con un potencial turístico altísimo, pero no tenía vías de acceso. Entonces, se están haciendo vías terciarias y ampliación del aeropuerto; construcción de megacolegios; construcción del hospital; marinas; muelles, por el tema de erosión costera, porque estaba afectado por acción del mar. Cuando se ve todo eso, es un proyecto que de verdad llega y atiende un problema que hay en la zona y fomenta el turismo, pero también atiende un problema social de acceso. Eso es lo que queremos: proyectos estratégicos que permitan la concurrencia de diferentes sectores y recursos para generar crecimiento económico y social en la región.
CAMBIO: Eso también puede optimizar recursos…
A.H.: Claro. Nuestra idea del plan que presentamos al Congreso es esa: proyectos estratégicos, grandes líneas de inversión de impacto regional. El Congreso puede tomar decisiones contrarias, pero esperamos que nos mantengan esa línea gruesa para poder empezar a hacer planeación a largo plazo. Es que no se trata de los próximos cuatro años, el país necesita proyectos estratégicos que seguramente van a tomar tres o cuatro planes de desarrollo para hacerlos, pero que vaya pensando en eso, en convergencia regional.
CAMBIO: Están haciendo una apuesta grande a muy largo plazo. ¿Cómo está el ambiente en el Congreso? ¿Qué tantos cambios creen que pueda tener el plan de desarrollo?
A.H.: El Congreso tiene dentro de su capacidad legislativa toda la posibilidad de hacer modificaciones al proyecto. Sin embargo, hemos recibido muy buenos comentarios por parte de ellos de que, efectivamente, es un plan conciso pensado en transformaciones que empiezan con proyectos estratégicos, que es lo que necesita el país. Pero también está la discusión típica de que cada quien fue elegido por una región y necesita mostrar que hizo gestión; entonces, va a querer presentar un pedacito de obra que le queda en el plan. Esta discusión gruesa va a ser eso: mantengamos el plan conciso. Pero nosotros sabemos qué entra al Congreso y no sabemos qué sale.
Nuestra apuesta sí es mantenernos en proyectos estratégicos con convergencia regional. Esperamos que, como resultado de la discusión en el Congreso, efectivamente decidamos romper la sectorialidad.
CAMBIO: Eso le da línea también al proyecto de un presupuesto programático. ¿Qué tan lejos estamos de eso?
A.H.: Hemos venido avanzando con cooperación internacional en el tema de definir un presupuesto por programas. La discusión ha avanzado bastante, pero qué tan lejos está no lo sabemos, aunque este tipo de propuestas nos ayudan a concretar mejor el tema de un presupuesto por programas.
La lógica sería que uno tiene el plan de desarrollo y de una vez tiene un presupuesto plurianual y entonces ya dejó de pensar en la programación del presupuesto cada año y más bien voy corrigiendo la ejecución. Eso permite tener un campo de acción mucho más grande. La anualidad a veces termina siendo un problema serio, porque yo le doy plata para ejecutar en una vigencia y los 12 meses se vuelven cortos. Si no pide vigencia futura, entonces perdió la plata y al final los niveles de ejecución terminan siendo mucho menores que los reales y al siguiente año vuelve a iniciar el ciclo.
CAMBIO: El Gobierno ha sido muy enfático sobre la participación ciudadana para este plan de desarrollo ¿Cómo se ve esto reflejado?
A.H.: El plan fue construido en un ejercicio con la ciudadanía. Hubo 52 diálogos regionales en los que participaron como 250.000 personas organizadas en regiones. Nos sorprendió la respuesta de la gente, que sabía lo que quería: saneamiento básico, vías terciarias, escuelas. Nosotros sacamos la información de ahí y sacamos un proyecto que recoge lo que está pensando la gente.
La población tiene muy claro, muy diagnosticado funcionalmente, lo que necesita. Eso de pensar que la gente no sabe lo que quiere es desconocer la realidad del país. Hay una un aporte muy grande de la población y nosotros tratamos de plasmarlo. El plan de inversiones está definido en 28 líneas gruesas de inversión donde, efectivamente, quien fue a un diálogo regional vinculante o a una audiencia va a encontrar su petición. De esas líneas también salen los proyectos estratégicos regionales. Creo que hay una coherencia fuerte entre lo que la gente pidió y lo que estamos tratando de poner en plan.
