Vuelve y juega: el Gobierno de Gustavo Petro insiste en topes para comercializar la energía en bolsa

Como si fuera una clase, y no un consejo de ministros, el presidente Gustavo Petro le explicó a su gabinete el pasado 7 de abril su plan para bajar las tarifas de la energía en Colombia en los siguientes términos: "La fórmula de la Creg no liga, como ordena la Constitución y la ley, la tarifa de energía eléctrica a su costo (...) Cambiamos esta fórmula en diciembre y pusimos a las hidros, las solares y otras a un techo del que no pueden pasarse, muy inferior a esto, para bajar las tarifas en Colombia. Redujimos la exposición de la energía eléctrica en la bolsa, ahí es donde se genera esto". 

Mientras tanto, el ministro de Minas y Energía, Edwin Palma, proyectaba una serie de diapositivas, con gráficos y tablas, que mostraban lo técnico que es el sistema y las ideas que tiene el Gobierno. 

El presidente acusó a las hidroeléctricas del país de "sacar 4 billones de pesos de los bolsillos de los colombianos y colombianas", y dijo que era 2,6 veces más de lo que deberían estar ganando. Añadió que, “estafadoramente” (sic), estaban manteniendo alta la tarifa de la energía de los colombianos y colombianas. 

El Gobierno de Gustavo Petro insiste en regular la bolsa de energía para bajar los precios del servicio de electricidad que pagan los usuarios. La idea, que ya ha sido cuestionada en ocasiones anteriores por el sector, recibió muchas críticas de expertos y técnicos a principio de año, luego de que el Ministerio de Minas y Energía presentara un primer borrador de decreto para esto: uno de los motivos de la salida del Gobierno del exviceministro de Energía Javier Campillo a finales de enero. 

En ese entonces, el proyecto normativo fue cuestionado porque buscaba poner un nuevo límite de 5 por ciento, frente al 20 por ciento actual, a la cantidad de energía que pueden vender en bolsa los generadores hidráulicos y de energías renovables no convencionales, como la solar y la eólica. Esto, según el sector, altera el funcionamiento del mercado, y puede desencadenar en efectos más bien perjudiciales para los usuarios y el sistema a mediano y largo plazo. 

El Gobierno tomó nota de algunos de los reclamos y decidió hacer una segunda versión de este proyecto de decreto. Sin embargo, para varios expertos, este borrador no corrige el problema y manda señales negativas sobre la manera en que se está interviniendo el mercado. 

"Ante la falta de voluntad de las empresas generadoras de energía de aceptar la actual fórmula legal de la energía eléctrica que coloca techos razonables a la tarifa de energía hídrica y solar, expediré por decreto el porcentaje máximo de venta de energía en bolsa, solo a un 5 por ciento del total de la generación. Mis facultades constitucionales y legales me lo permiten. Igualmente, se impulsará esta determinación en la CREG", dijo Petro en redes sociales un día después de ese consejo de ministros.

Semanas después, el nuevo borrador de decreto para comentarios se publicó. 

¿Cuál es la propuesta del Gobierno? 

El mercado de energía funciona como una cadena: hay empresas que generan la energía a partir de diferentes fuentes, otras compañías la comercializan y la distribuyen y los usuarios, como los hogares, los comercios y las industrias la consumen. En ese proceso, los comercializadores compran la energía a los generadores, y para ello tienen dos mecanismos: los contratos, que negocian la energía a largo plazo, o la bolsa o mercado spot, donde las negociaciones son a corto plazo. 

En la actualidad, las empresas pueden negociar hasta el 20 por ciento de la energía que generan en la bolsa. Este esquema les permite a las empresas balancear, según su capacidad de generación, qué porción de energía pueden comprometer a largo plazo vía contratos, y destinar otra porción al mercado spot, sujeto a más volatilidades. Este equilibrio que hacen las generadoras les permite recuperar los costos de generación y garantizar que los proyectos sean rentables. 

El borrador del decreto publicado hace unas semanas por el Ministerio menciona que en el país hay más de 12 millones de hogares, clasificados en los estratos 1, 2 y 3, de menores ingresos, que “aumentan su exposición a los precios de bolsa en los periodos de baja hidrología”, como lo fue el último periodo de Fenómeno de El Niño del año 2024. 

“Teniendo en cuenta la necesidad de disminuir la exposición a la volatilidad de los precios de bolsa de energía, es necesario ajustar las normas dando los lineamientos a la CREG para modificar el Reglamento de Operación del Mercado de Energía Mayorista (MEM)”, dice el decreto. 

Según propone el proyecto de decreto, para prevenir los efectos adversos de la exposición de los precios de la bolsa del mercado de energía “al menos el 95 por ciento de la generación horaria del portafolio hídrico de cada generador deberá ser vendido en contratos priorizando atender directamente la demanda de los usuarios”. 

En esta segunda versión de la normativa, bajo la administración del ministro Edwin Palma, el Gobierno dejó por fuera los generadores de energías renovables no convencionales, como la solar y la eólica, y se concentró solo en las hidroeléctricas, estableció mecanismos de contratación más flexibles, e incluyó evaluaciones periódicas para las medidas implementadas. Pese a ello, el proyecto de decreto no termina de convencer a los expertos del sector. 

Proyecto de decreto para regular la bolsa de energía by CAMBIO

Los reparos sobre la intervención

Hace dos semanas, durante el congreso anual de la Asociación Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica (Acolgen), la presidenta del gremio, Natalia Gutiérrez, insistió en que “poner topes a la venta de energía en la bolsa no llevará a la reducción de tarifas como el Gobierno lo ha planteado”. 

La directiva gremial comentó que la bolsa de energía en Colombia no es el mecanismo prioritario para la venta de energía, ya que allí solo se transa menos del 20 por ciento de la energía que se consume en el país. Más del 80 por ciento de la que consumimos los colombianos se pacta en contratos de largo plazo entre los generadores y los distribuidores.

“La bolsa de energía cumple una función para equilibrar los balances diarios de energía, ya que permite ajustar los precios según las condiciones climáticas y de disponibilidad de recursos hidráulicos, térmicos y solares, tanto en épocas de sequía como en épocas de lluvia; garantizando así se mantenga la confiabilidad del sistema y que podamos contar con la energía cuando más la necesitamos”, dijo. 

La presidenta de Acolgen afirmó que la acción más importante que puede implementar el sector para ayudar a la reducción de costos en el servicio es contar con más energía disponible, más oferta. Para ello es necesario impulsar más proyectos que garanticen energía firme.

El mercado de energía es un mercado regulado, pero en competencia, en el que los comercializadores de energía les compran contratos a los generadores para fijar un precio y que los usuarios no queden expuestos a la volatilidad de los precios de bolsa. 

Alejandro Lucio Chaustre, experto en energía y director ejecutivo de Óptima Consultores, explicó que el hecho de que los comercializadores puedan encontrar estos contratos depende, en primer lugar, de que los generadores tengan disponibilidad de energía, pero también de que le quieran vender al comercializador. “Si los generadores venden energía a un precio fijo a largo plazo, requieren tener una garantía de que pueden pagar”, comentó el experto. 

Cuando no está esa garantía, es más difícil que las empresas comercializadoras logren los contratos y tienen que acudir en mayor medida a la bolsa. Un ejemplo de esto es Air-e, la comercializadora del Caribe que actualmente está intervenida y que, según Chaustre, actualmente está incumpliendo los pagos a los generadores, 

“Desde la primera resolución, lo que el Gobierno busca es obligar a los generadores a vender por medio de contratos, independientemente de que quieran o no y así cubrir a los usuarios de estos comercializadores que tienen una alta exposición a los precios de bolsa y son muy volátiles”, aclaró. 

Un análisis reciente de Óptima Consultores sobre el borrador de decreto señaló que una medida como esta puede “impactar significativamente el funcionamiento de varias instancias del mercado”. 

El documento reconoce que, en principio, estas medidas podrían cumplir de manera efectiva el objetivo de reducir la volatilidad en las tarifas para los usuarios, y que en otros mercados eléctricos del mundo se han implementado esquemas similares de venta forzada de contratos como una herramienta para estabilizar precios. 

Pese a ello, la consultora considera que “al cambiar radicalmente la estructura de ingresos de los agentes generadores, así como sus expectativas legítimas al momento de acometer inversiones, pueden esperarse reacciones importantes, como un cambio en los niveles de precio de los contratos”.

Los problemas jurídicos de regular la bolsa 

El análisis de Óptima Consultores también menciona que es necesario “revisar la legalidad” de esta propuesta, dado que restringe la libertad con la que hoy cuentan los agentes para decidir a través de qué mecanismos de mercado venderán su energía.

Al respecto, Álvaro José Rodríguez, socio de la firma Posse Herrera Ruiz, mencionó que por regla general las intervenciones en el mercado “son indeseables y generan distorsiones” y solo deberían usarse cuando no hay otras alternativas para lograr los objetivos de política pública que se pretendan, que en este caso es bajar los precios de la energía. 

“Como lo han manifestado las empresas afectadas, los altos precios en bolsa tienen su origen en diversos factores, incluyendo estrechez de oferta, así como factores climáticos y de percepción de riesgo, que no se resuelven obligando a los generadores a contratarse a largo plazo”, comentó el experto. 

Rodríguez señaló que, en las condiciones actuales del mercado, que experimenta una “estrechez” entre la oferta y la demanda, hay varios riesgos, y que incluso si se obliga a los generadores a contratarse a largo plazo, actualmente puede que no haya suficiente oferta de energía para cumplir la norma. 

La generación de energía hidráulica puede verse afectada por temas de estacionalidad, como la temporada de lluvias o los momentos secos del año. Por eso, para algunos expertos, esa exigencia de que el 95 por ciento de la generación deba irse a contratos de largo plazo puede ser compleja de manejar en temporadas en que las condiciones climáticas dificulten la generación. 

Otra complicación desde el ámbito jurídico son los vicios normativos del borrador de decreto, según explica Manuel Gómez, director de Energía e Industrias Reguladas en la firma de abogados Cuatrecasas. 

Gómez afirmó que las facultades de regulación, sobre todo aquellas con un componente tarifario o de regulación de precios, recaen en la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG). Por eso, el decreto es, en su visión, contrario al marco constitucional legal. 

“El hecho de que el presidente de la República y el Ministerio definan en un decreto reglamentario cuáles son las fórmulas para intervenir el mercado directamente, implica que están asumiendo una facultad regulatoria de la CREG, así lo hagan bajo el eufemismo de que están dando lineamientos. Este borrador no es un lineamiento sino que están diciendo cómo sacar la regulación y que debe decir”, cuestionó el abogado. 

El experto aclaró que si el borrador llega a convertirse en decreto no tiene la posibilidad de afectar contratos existentes, pero sí puede suceder que haya actores que aleguen que no sería un tratamiento “justo y acorde”. 

No es la primera vez que el Gobierno intenta meterle mano al mercado regulado de energía ni la primera vez que la posición del presidente choca con las responsabilidades de la CREG. Durante los primeros meses del gobierno de Gustavo Petro dejó pasar el tiempo sin nombrar a los expertos comisionados de la entidad técnica, por lo que quedó inoperativa y, a inicios de 2023, el presidente quiso asumir las funciones de la CREG, pero el Consejo de Estado se lo impidió. 

El Gobierno de Gustavo Petro también quiso presentar una ley de servicios públicos para modificar la regulación del sistema, pero no llegó a ver la luz en el Congreso, y por eso en los últimos meses el Ministerio ha comenzado a trabajar en decretos y regulaciones. 

La intención del presidente puede ser buena. En Colombia, casi seis millones de personas viven en municipios con problemas en la calidad del servicio de energía eléctrica y 768.000 ciudadanos ni siquiera tienen acceso al servicio. El problema es que jugar con las reglas del mercado puede terminar afectando cómo funciona, y a la larga, perjudicar a los usuarios.