Caminos Comunitarios, el otro ‘chicharrón’ de la Paz Total: ¿dónde van bien y dónde van mal?

Las críticas sobre la Paz Total llueven por montones. Este, uno de los programas banderas del presidente Gustavo Petro, oficializado bajo la Ley 418 de 2022 y que fue vendido como el “nuevo contrato social” para garantizar los derechos fundamentales de la gente, ha sido fuertemente cuestionado y hasta usado como herramienta política en su contra. En la práctica incluye las negociaciones con distintos grupos armados ilegales del país, lo que se ha convertido en uno de los temas más críticos de la administración Petro por sus resultados.

Pero, además, tiene un componente de desarrollo de infraestructura a través de la asociación con organizaciones comunitarias, entre el que se incluye el programa Caminos Comunitarios de la Paz Total. El programa es operado por el Instituto Nacional de Vías (Invías) y su función principal es intervenir la red vial terciaria del país mediante la ejecución de obras de infraestructura, con la exigencia de que estos proyectos deben contar con la participación directa de las comunidades locales.

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El balance de resultados muestra unos contrastes fuertes. Con corte al 31 de diciembre de 2024, más de diez departamentos habían alcanzado el ciento por ciento de avance físico en los convenios firmados, entre estos Huila, Cundinamarca, Chocó y Antioquia. Pero otros como Tolima, con el 49,5 por ciento de ejecución, Risaralda con el 63,1 por ciento, Cauca con el 67,4 por ciento y Casanare con el 69,4 por ciento, presentan rezagos significativos. El caso más grave está en el Vichada, donde la ejecución solo llega al 5 por ciento.

El programa fue lanzado en septiembre de 2022, desde cuando han sido suscritos más de 1.000 convenios en municipios de 29 departamentos, con un monto de inversión importante de 766.701 millones de pesos. En 2023, por ejemplo, fueron asignados en el Presupuesto General de la Nación (PGN) 233.853 millones de pesos para las obras. En la vigencia de 2024, la suma ascendió a 469.648 millones de pesos adicionales y en 2025 fueron 63.200 millones de pesos. 

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El modelo de contratación opera a través de convenios solidarios con Juntas de Acción Comunal (JAC) y organizaciones étnicas, que se tienen que encargar de la ejecución de obras como 'placa huella', pavimento rígido y flexible, box culverts y alcantarillas en zonas rurales, entre otros.

Un informe reciente de la Cámara Colombiana de la Infraestructura (CCI) pone los ojos sobre el programa de la Paz Total porque existen departamentos que no reportan ejecución, lo que coincide con la falta de contratos o inversiones en estas zonas del país. Esta lista la lideran Amazonas y Guainía, dos departamentos históricamente muy golpeados por los grupos armados ilegales. Lo que “refuerza la existencia de una brecha territorial en la cobertura y desarrollo del programa”, concluye el informe.

Concentración y más kilómetros 

El análisis de la información compartida por el Invías muestra que existe una concentración de convenios en algunos departamentos. En Cauca, por ejemplo, han sido firmados 86, y le siguen Cundinamarca con 85 y Tolima 83. Eso puede ser visto como una priorización significativa en estos territorios, “posiblemente por sus necesidades en conectividad rural o por su capacidad organizativa comunitaria”. 

Pero otros departamentos como Vichada, con 2, y Vaupés, con 1, están al final de la lista, por lo que “muestran una baja participación, lo que podría estar asociado a factores de dispersión poblacional, dificultades de acceso o menor formalización organizativa en esas regiones”. Por lo que el análisis establece que la distribución muestra una focalización territorial diferenciada en la implementación del programa.

En cuanto a la repartición del número de kilómetros contratados, también se evidencia una desproporción entre los departamentos. Boyacá está a la cabeza con convenios por 245 kilómetros, y le sigue Cundinamarca con 186 kilómetros, Huila con 136 kilómetros y Cauca con 126. En el otro extremo están, otra vez, los departamentos del sur y oriente del país como Vaupés, Vichada, Guainía y Amazonas, que no tienen ni un solo kilómetro contratado. “Esta diferencia entre departamentos con alta y nula intervención evidencia disparidades territoriales en la implementación del programa”, señala la CCI.

Esa concentración de convenios, por supuesto, se refleja en las asignaciones presupuestales para cada departamento. Cauca, Cundinamarca y Tolima suman más de 15.000 millones de pesos y departamentos como Nariño, Santander y Hulla concentran valores entre 5.000 millones de pesos y 15.000 millones de pesos, lo que significa una alta inversión.  

Análisis y respuestas

En noviembre de 2024, la Contraloría General alertó sobre la “situación crítica del programa” y calificó su ejecución de “rezagada”. Y señaló que de los 8 billones que tenía previsto invertir el Gobierno en la intervención de 33.102 kilómetros, solo se habían ejecutado 524.778 millones de pesos.

Balance que fue rechazado por el Invías, que dijo que más allá de los imprevistos posibles, algunos de ellos por condiciones climáticas adversas en algunas obras, la ejecución se estaba cumpliendo y solo estaban a la espera de la disponibilidad de recursos para continuar firmando convenios.

En un balance reciente, Juan Carlos Montenegro, director de Invías, indicó que para arrancar el programa en 2023 el Gobierno nacional recibió 29.000 solicitudes de organizaciones de acción comunal del país, las cuales identificaron tramos de interés y los propusieron para ser intervenidas.

De ese número de postulaciones, 26.000 propuestas cumplían los requisitos jurídicos para la firma de los convenios, por lo que, en el segundo semestre de 2023, el Gobierno firmó con estas organizaciones 1.035 convenios comunitarios.

Para la vigencia de 2024 fueron firmados 1.041 convenios con las organizaciones de acción comunal y 84 convenios administrativos con las comunidades indígenas y las denominadas NRAP, de organizaciones negras, raizales, afrocolombianas y palenqueras.

Esto significó una inversión en 2024 de más de 427.000 millones de pesos. La ejecución de los contratos se inició en octubre y noviembre del año pasado, y en febrero de 2025 ya estaban en ejecución 260 de los 1.041 que habían sido firmados.

Más plata, menos ejecución

El análisis publicado sobre la ejecución de los Caminos Comunitarios está incluido dentro del informe Infraestructura a Fondo, de la CCI, que presenta un diagnóstico macroeconómico del sector y un análisis cercano de los principales proyectos de infraestructura de transporte concesionada y de obra pública, en los sectores de carreteras, aeroportuario, portuario y férreo.  

El documento señala que, aunque el presupuesto asignado al sector transporte en el PGN es el más alto de los últimos seis años, al pasar de 8,2 billones en 2019 a 17,3 billones en 2025, la CCI estableció que, en 2024, las tres principales entidades del sector (Invías, ANI y Aerocivil) registraron los niveles más bajos en materia de ejecución presupuestal, incluso por debajo de lo ejecutado en el año de pandemia. Esto, según el informe, es consecuencia de las restricciones fiscales y la pérdida de liquidez mensual que enfrentan, a la fecha, las finanzas públicas colombianas.

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En el caso del Invias, el presupuesto pasó de 3,3 billones de pesos en 2019 a 3,9 billones en 2025, lo que significó una variación del 40,7 por ciento del presupuesto total del sector en 2019 al 22,7 por ciento en 2025. Y en el caso de la Aeronáutica Civil, en 2019, el presupuesto asignado fue de 1,4 billones, mientras que en 2025 fue de 3,1 billones, por lo que pasó de representar el 17,8 por ciento del presupuesto total del sector, en 2019, al 18 por ciento en 2025.

El problema es que la tendencia de poca ejecución se mantuvo los primeros meses de 2025. Entre enero y abril de este año, el sector transporte ha comprometido el 59,6 por ciento del presupuesto asignado, pero solo fue ejecutado el 11,9 por ciento. Esto lo dejó como el segundo sector productivo de la economía colombiana con la menor ejecución durante el periodo objeto de análisis.

Al comparar las cifras del periodo analizado de 2025 con el mismo de los años 2019, 2020, 2021, 2022, 2023 y 2024, se evidencia que tanto el Invías como la Aerocivil, pese a que en 2025 han comprometido más que en las seis vigencias anteriores, sus niveles de ejecución a la fecha se encuentran rezagadas. Lo anterior, explicó la CCI, sugiere debilidades en los niveles de liquidez mensual asignados por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

El hecho real es que el desarrollo de grandes obras es visto como un regulador y movilizador social, y de ahí la importancia de la ejecución efectiva de las mismas en las distintas regiones del país, sobre todo en aquellas que han sido muy impactadas por el conflicto armado y las nuevas formas de violencia. Bien dicen por ahí que las obras son amores y, por qué no, caminos hacia la paz.