160 billones de pesos en reservas y fiducias y 8,6 billones sin ejecutar: Contraloría alerta sobre el presupuesto nacional

Las reservas presupuestales son recursos asignados para compromisos futuros que el Estado prevé pagar dentro de un mismo año fiscal. Se utilizan para asegurar que haya fondos disponibles para gastos que, aunque no se han ejecutado, ya están previstos.

A diferencia de las vigencias futuras, que son compromisos de pago para años posteriores, las reservas están diseñadas para garantizar el cumplimiento de obligaciones dentro del mismo periodo fiscal. También se diferencian de las cuentas por pagar porque estas últimas son deudas ya adquiridas, es decir, gastos realizados que deben ser pagados inmediatamente.

El pasado 2 de abril, ante la Comisión Legal de Cuentas de la Cámara de Representantes, el contralor Carlos Hernán Rodríguez advirtió sobre el aumento de las reservas presupuestales en 2024, las cuales alcanzaron un monto más alto de lo permitido por ley y agregó: “es imperativo que las entidades del orden nacional adopten medidas para que garanticen una ejecución presupuestal eficiente y evitar que el arrastre de los compromisos termine entonces comprometiendo la disponibilidad de nuevos recursos para futuras vigencias”.

De tal manera que las entidades pudieron dejar de pagar sus compromisos y los sobrantes de dinero se han venido acumulando en reservas. CAMBIO conoció un documento de la Contraloría General de la República en el que se advierte cómo, desde que se hicieron estas modificaciones legales, las reservas presupuestales han crecido exponencialmente, distorsionando la ejecución real del presupuesto.

La Contraloría General de la República identificó que en 2024 el Estado acumuló 62,8 billones de pesos en reservas presupuestales, e identificó sectores con muy baja ejecución de las mismas. La cifra global del rezago en 2024 ascendió a 8,66 billones.

Estas cifras nos dan una idea de instituciones con ineficiencias a la hora de ejecutar, sectores que, teniendo recursos comprometidos y reservados, no los ejecutan, bien sea por trámites, fallas en la contratación o decisiones políticas.

El caso más grave que expone la Contraloría es el de Presidencia y la UNGRD, que tuvieron un cero por ciento de ejecución de las reservas presupuestales en proyectos tan importantes como implementación de paz y atención de desastres. Por otro lado, Ambiente también tuvo una ejecución muy baja de esos recursos, tan solo del 7 por ciento.

En síntesis, sectores sociales clave como vivienda, saneamiento básico e implementación del acuerdo de paz terminan rezagados, porque, a pesar de que los recursos están, no han sido ejecutados.

Para la vigencia 2023, la Contraloría revisó las reservas presupuestales de 75 unidades ejecutoras. Además, reforzó el control mediante la refrendación de las reservas, un proceso que verifica si están correctamente constituidas y respaldadas por documentación legal y contractual. Como resultado, 15,29 billones (82 por ciento) fueron refrendados como válidos, mientras que 3,29 billones (18 por ciento) no lo fueron debido a inconsistencias. Un caso grave fue el de la UNGRD, a la que no se le refrendaron reservas por 2,08 billones debido a la falta de documentación justificativa.

Hay que aclarar que la Contraloría no ha identificado un patrón sistemático de constitución de reservas que no se ejecutan, sino casos específicos de instituciones que incurren en esta práctica de manera repetida, como las ya mencionadas: UNGRD, Presidencia y el Ministerio de Vivienda.

Estamos construyendo una bomba atómica fiscal

En conversación con CAMBIO, el exministro de Hacienda José Manuel Restrepo calificó como “una bomba atómica fiscal” el uso creciente de reservas presupuestales, advirtiendo que, aunque aún no ha estallado, ya está armada. Según Restrepo, esta práctica desemboca en un efecto de ocultamiento del déficit fiscal, ya que el Gobierno aplaza el pago de sus obligaciones.

En resumidas cuentas, se tendría la impresión de que las finanzas están en mejor estado del que realmente están. A largo plazo, la falta de ejecución puede desembocar en la incapacidad del Gobierno para cumplir con sus compromisos financieros y sacar adelante proyectos.

La caja negra de las fiducias

Además de las reservas presupuestales, el informe de la Contraloría conocido por CAMBIO presenta una importante radiografía sobre otro aspecto clave del manejo del dinero público: las fiducias, un mecanismo utilizado para transferir la administración de recursos públicos a entidades que operan bajo el derecho privado.

¿Qué son y cómo operan?

Las fiducias son mecanismos financieros que permiten al Estado transferir la administración de recursos públicos a entidades privadas, con el fin de que gestionen estos fondos de acuerdo a ciertos proyectos o programas. En lugar de que el Gobierno maneje directamente estos recursos, los coloca en manos de instituciones fiduciarias que operan bajo las normas del derecho privado, y no bajo la regulación pública del presupuesto. Este modelo permite una ejecución más flexible y, en muchos casos, a largo plazo, como en proyectos de infraestructura o pensiones.

Sin embargo, al ser administrados por entidades privadas, los fondos fiduciarios salen del ámbito de la contabilidad pública, lo que genera falta de transparencia y dificulta el seguimiento y control de cómo se están utilizando estos recursos públicos. Esto ha dado lugar a cuestionamientos sobre la falta de supervisión y el uso inadecuado de los fondos, lo que se ha convertido en una de las 'cajas negras' del sistema financiero del Estado.

Entre 2021 y 2024, el Estado comprometió más de 120 billones de pesos a través de fiducias, de los cuales 97,6 billones ya han sido desembolsados a las entidades correspondientes para ejecutar proyectos. Es decir, esos recursos ya fueron efectivamente entregados y utilizados, ya sea para pagar contratos, proyectos o compromisos asociados a las fiducias. El resto de los fondos comprometidos aún no ha sido ejecutado o pagado.

La Fiduciaria La Previsora es la principal entidad encargada de gestionar estos fondos, con un total de 78 billones.

Sectores que más usan fiducias: ¿dónde se destina el dinero?

Según lo establecido por la Contraloría, los sectores que más recurren a las fiducias para gestionar recursos públicos en Colombia son Educación, Transporte y Vivienda.
En Educación, las fiducias se utilizan principalmente para manejar las pensiones docentes, un compromiso a largo plazo que requiere un manejo constante de fondos. En Transporte, las fiducias financian proyectos de infraestructura vial, como carreteras y puentes, que necesitan varios años para completarse. Finalmente, en Vivienda, se utilizan para administrar los subsidios de vivienda y proyectos de urbanización, asegurando que los recursos estén disponibles a lo largo de todo el proceso.

¿En qué se gasta el dinero?

La mayoría de los recursos gestionados a través de las fiducias (un 78 por ciento) se destinan a gastos de funcionamiento, como el pago de sueldos y otros gastos operativos del Gobierno. Solo un 13 por ciento de los recursos se destinan a inversión, es decir, para proyectos de infraestructura y otros programas a largo plazo. Esta distribución refleja la prioridad que se da al funcionamiento del Gobierno, dejando en segundo plano los proyectos que podrían generar mejoras a largo plazo.

En cuanto a los hallazgos de la Contraloría, la entidad ha identificado más de 1 billón de pesos en procesos fiscales que aún están en curso. Estos procesos están relacionados con casos clave como el FONTIC, que maneja recursos tecnológicos, Vivienda, donde se han encontrado irregularidades en la gestión de subsidios, el proyecto Aerocafé, relacionado con el aeropuerto en Manizales, y la Universidad de Pamplona, involucrada en problemas de manejo de recursos.

La plata en fiducias no es rastreable por los entes de control porque, al ser administrada bajo el marco del derecho privado, escapa a la regulación pública del presupuesto. Esto significa que, aunque los fondos provienen de recursos públicos, se gestionan por entidades privadas que no están sujetas a los mismos mecanismos de seguimiento y transparencia que las entidades gubernamentales, lo que dificulta el control y la supervisión del uso de estos recursos.

¿Qué dice Anif?

CAMBIO conversó con José Ignacio López, presidente de Anif, quien ofreció un análisis detallado sobre las reservas presupuestales y las fiducias, dos mecanismos fundamentales en la gestión del gasto público.

Según López, el uso de reservas presupuestales sin ejecución está generando una presión adicional sobre el presupuesto de este año. Explicó que, al no ejecutarse estas reservas, se traslada el gasto pendiente a futuro, lo que aumenta el déficit fiscal. Además, advirtió que el Gobierno podría enfrentar un déficit más alto de lo previsto, afectando su capacidad para financiar otros proyectos esenciales.

Agregó que, al analizar el tema de las fiducias, es importante tener una distinción clara en las cifras presentadas por la Contraloría, ya que podrían incluir fondos de pensiones como el FONPET, cuyo tránsito debe hacerse a través de esta figura.

¿Qué debería hacerse?

Para resolver esta situación que podría acarrear problemas fiscales, es necesario hacer una reforma normativa que establezca reglas claras y precisas para el uso de las reservas y fiducias. Eso está en manos del Congreso.

En síntesis, las reservas presupuestales, si no se ejecutan, pueden constituirse en una forma de ocultar la no ejecución, mientras que las fiducias, al estar fuera del control directo del sector público, dificultan el rastreo del dinero y pueden crear opacidad ante los entes de control.

CAMBIO envió un cuestionario al Ministerio de Hacienda, el cual aún no ha sido respondido.