Presupuesto y reforma tributaria: el Gobierno se juega su capital político para darles oxígeno a las finanzas públicas

Mientras el Gobierno termina de sacudirse del paro camionero y hace cuentas para saber cómo cubrir el hueco fiscal que dejó la negociación, en el Congreso empiezan semanas cruciales para las finanzas públicas. El Presupuesto General de la Nación (PGN) para el próximo año sigue sin ver la luz en las Comisiones Económicas. Este 11 de septiembre se retoman las discusiones del monto máximo de gasto. La ley de financiamiento, por su parte, aterrizó con desconfianza en varios sectores políticos que piensan en las elecciones de 2026. 

El presupuesto presentado por Hacienda es de 523 billones de pesos, de los cuales están desfinanciados al menos 12, aunque voces expertas hablan de un monto mayor a los 30. Para cubrir el faltante, el Gobierno ha propuesto una ley de financiamiento que permita recaudar los recursos que se necesitan. En otras palabras, el presidente Petro puso a correr a dos caballos y espera que hagan el 1 y 2 en el podio.

Pero el panorama es tan incierto que el mismo jefe de Estado se ha valido de su cuenta en X para hacer advertencias, pronósticos y -según algunos- amenazas. “Parece que saldrá por decreto”, escribió Petro el pasado 9 de septiembre sobre el presupuesto de 2025. Luego, en otro trino, aseguró que si la ley de financiamiento no pasa, se harán recortes, pero no en el gasto social.

Las preocupaciones del mandatario se explican porque, a diferencia del año pasado, ni el presupuesto ni la tributaria tienen chances prometedores de ser aprobados a la medida de las cuentas de la Casa de Nariño.

La desfinanciación también es política

El próximo 15 de septiembre vence el plazo para que las comisiones económicas conjuntas aprueben o nieguen el presupuesto por 523 billones. El Gobierno ya logró evitar que el Congreso devolviera el proyecto al Ministerio de Hacienda para su ajuste, pues el plazo se venció el 15 de agosto. 

Sin embargo, el quite que se le hizo a la devolución no significa que se tengan los votos para que el presupuesto sea aprobado y menos por ese monto. De hecho, la maniobra se logró a través del rompimiento del quórum y no por mayoría de votos.

Ahora las comisiones conjuntas deben decidir sobre el monto máximo de gasto a aprobar antes de iniciar la discusión de cada componente del presupuesto. Por ello, la primera batalla entre el Gobierno y las bancadas críticas del presupuesto es si sobreviven los 523 billones o se aprueba una cifra menor.

Ya existe una proposición liderada por el presidente del Senado, Efraín Cepeda, para bajar el monto del presupuesto a 511 billones; es decir, sin los doce billones de la ley de financiamiento, que pasaría a ser una reforma tributaria.

“En el presupuesto no pueden estar los 12 billones de una reforma tributaria que no conocemos. Eso se debe discutir por separado, escuchando a todos los sectores. No están los votos para aprobar esos 12 billones a ciegas”, dijo Cepeda.

En otras palabras, Cepeda propone que el monto del presupuesto se apruebe sin contar con los recursos “contingentes” de la ley de financiamiento. Esta seguiría su trámite como una tributaria y, de llegar a aprobarse, se haría una adición presupuestal. 

Con esta propuesta de recorte, la ruta del PGN puede tener tres escenarios de acuerdo al pulso político en las comisiones. El primero de ellos es que se apruebe el monto que propuso el Gobierno. Lo anterior no es muy probable, ya que al menos una de las comisiones económicas del Senado y una de la Cámara votarán en contra de los 523 billones y a favor de la proposición de Cepeda. 

Según las firmas que ha recolectado el presidente del Senado y las consultas fuera de micrófono hechas por CAMBIO, el recorte tendría el respaldo de entre 45 y 50 congresistas de los 93 que hacen parte de las comisiones económicas. La mayoría de ellos están en la Comisión Tercera del Senado y la Cuarta de la Cámara.

Lo anterior nos lleva al segundo escenario, que implica el triunfo de la proposición de Cepeda. En ese caso se aprobarían los 511 billones de pesos, que sería el monto máximo del PGN para 2025. Una derrota para el Gobierno, que quedaría dependiendo de la aprobación de la reforma tributaria para no recurrir a recortes sensibles. 

Sin embargo, la posibilidad de un triunfo de la oposición y los independientes también es remota, pues el Gobierno tiene varios aliados en la Comisión Tercera de la Cámara. Esta célula legislativa negaría la proposición del recorte de 12 billones, suficiente para vetar la propuesta liderada por Efraín Cepeda. "Los congresistas saben que los recortes también serían para proyectos de inversión en sus regiones, por lo que no les conviene patear el tablero", dijo un representante a la Cámara.

Tampoco habría ambiente para otras propuestas aún más austeras como la que ha expuesto la senadora Angélica Lozano de aprobar 499 billones de pesos, de acuerdo a la tendencia de ejecución del actual gobierno.

La tercera posibilidad es que no haya consenso entre las comisiones económicas. Si esto ocurre, y de acuerdo a la normatividad, se aprueba como monto máximo del PGN el que radicó el Gobierno y quedarían doce billones dependiendo de la aprobación de la ley de financiamiento.

Tampoco se descarta que, horas antes de la discusión final sobre el monto, se llegue a un acuerdo entre el Gobierno y los impulsores del recorte de doce billones. El pacto implicaría aprobar los 511 billones con el compromiso de que la ley de financiamiento no se hunda y los recursos aprobados se integren como una adición presupuestal en diciembre de este año.

¿Decreto presidencial a la vista?

Después de la aprobación del monto máximo del PGN, las comisiones económicas tendrán hasta el 20 de septiembre para aprobar el proyecto general. Luego el debate se trasladará el primero de octubre a las plenarias del Senado y la Cámara. En estos debates la discusión será más cualitativa y de negociación, pues se decidirá sobre la distribución y priorización de los recursos a entidades nacionales y territoriales. Si lo aprobado en ambas corporaciones es distinto debe crearse una comisión accidental.

En todo caso, el plazo máximo para que el proyecto se apruebe de forma definitiva es las 11:59 de la noche del 20 de octubre. Si por alguna razón el Congreso no cumple este plazo, el Estatuto Orgánico del Presupuesto autoriza al presidente a expedir vía decreto el PGN. Claro está, el decreto debe tener en cuenta las modificaciones que se le hicieron al proyecto en el primer debate de las comisiones económicas.

Además, según la ley, el monto decretado por el presidente no puede estar desfinanciado, es decir, no sería de 523 billones sino de 511. Los doce billones restantes quedan sujetos al trámite de la reforma tributaria.

Pero en la ley, la no aprobación por falta de tiempo es distinta al escenario en el que el Congreso -ya sea comisiones o plenarias- nieguen definitivamente el proyecto. Si esto ocurre, el Gobierno podrá expedir un "decreto de repetición", lo que implica que para 2025 regirá el presupuesto que se aprobó para 2024, aunque el Ejecutivo puede hacer los recortes que estime convenientes.