Las sanciones de la Procuraduría, un dolor de cabeza sin fin: ¿hora de reformar la entidad?

El presidente de la Corte Constitucional, magistrado José Fernando Reyes, dijo en entrevista con CAMBIO que la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) no es superior funcional de esa corte ni del Consejo de Estado. Además, insistió en que la Corte Constitucional hizo lo correcto cuando, en 2023, permitió que la Procuraduría General de la Nación siguiera sancionando a los elegidos por voto popular, incluso con destitución, y que luego fuera un juez administrativo el que haga una revisión automática de esa sanción y tenga la última palabra.

La entrevista generó múltiples reacciones entre los expertos y en redes sociales, que cuestionaron el razonamiento de Reyes para indicar que el fallo de la Corte IDH, en el caso de Gustavo Petro, y que dice que sólo un juez penal puede afectar los derechos políticos de estos servidores, debe cumplirse porque es vinculante para el Estado colombiano. Además, señalan que esta vía sigue sin solucionar el problema porque la Convención Americana no sólo habla de que la decisión la tome un juez penal, sino que sea resultado de un proceso penal.

La Corte Constitucional y el Consejo de Estado insisten en que, si bien el fallo de la Corte IDH en el caso de Gustavo Petro habla de juez penal, lo que debía hacerse es una interpretación armónica y evolutiva de lo que estipula la Convención Americana –que es de 1969– para entender que lo que se pretende es que cualquier juez intervenga y evite desafueros a la hora de emitir una sanción de destitución e inhabilitación para ejercer cargos públicos.

Hace dos semanas, al ponerse de acuerdo con la Corte Constitucional, el Consejo de Estado –sin decirlo expresamente– también terminó defendiendo sus propias funciones, pues puede anular elecciones de elegidos por voto o quitarles su investidura, en un proceso que no lleva un juez penal sino ellos como jueces administrativos.

Esto aparentemente resuelve el choque interno en las Cortes, pero el problema sigue en varios frentes: no sólo se habla del posible incumplimiento del fallo de la Corte IDH, sino también del hecho de que la misma Corte y el Consejo de Estado están diciendo que el Congreso debe regular este asunto. A ello se unen las implicaciones que se generan en la lucha contra la corrupción.

Por eso, también persiste la duda de si es hora de pasar a la acción y hacer una reforma parcial a la Procuraduría, la cual sea producto de una amplia discusión de posibles fórmulas para hacerla. Ello no sólo con el fin de frenar discusiones, sino para que los resultados de las actuaciones de los entes de control sean prontos y eficaces.

CAMBIO buscó a varios expertos sobre la materia y con sus declaraciones queda claro que hay mucha tela para cortar.

Por ejemplo, varios expertos recordaron que la sentencia de la Corte Constitucional que creó la fórmula de la revisión automática de las sanciones de la Procuraduría tuvo cuatro salvamentos de voto. Las magistradas Diana Fajardo, Natalia Ángel y Cristina Pardo hicieron una dura crítica a la decisión mayoritaria que se dictó a la hora de revisar la Ley 2094 de 2021, la cual le había dado facultades jurisdiccionales a la Procuraduría. Las juristas aseguran que, si bien era correcto tumbar esas facultades, la Corte cometió un error en devolverle las funciones administrativas a la Procuraduría, porque lo que debió decir es que esa entidad no podía sancionar a los elegidos por voto.

Y la razón de ello es que ya, desde una sentencia de 2021, la misma Corte había fijado una regla que se puede resumir así: “las autoridades administrativas no pueden imponer sanciones que restrinjan derechos políticos”. Por eso, para las juristas, la sentencia de 2023 desatendió las reglas fijadas y creó una fórmula que no funciona, porque “existe una diferencia sustancial entre la imposición de la sanción por parte de un juez, sin intermediarios, y la refrendación judicial posterior de esa sanción, cuando esta es decidida por una autoridad administrativa”.

Para las tres juristas, la Corte debió darle una orden perentoria al Congreso de regular y crear una fórmula diferente mientras tanto. Esa postura, claro está, es minoritaria y lo que vale es lo que dijo la Corte en la sentencia, que fue ratificado por la Consejo de Estado y que es celebrado por múltiples juristas que recordaron que fue en la misma constituyente en donde se discutió y permitió que la Procuraduría pudiera sancionar a los elegidos por voto.

Y esa facultad se usó sin problema alguno entre 1991 y 2022 con más de 4.000 sanciones a alcaldes y a más de 200 gobernadores, según datos públicos.  Entonces, ¿qué hacemos?

Una medida transitoria

El constitucionalista Rodrigo Uprimny explica a CAMBIO que, a pesar de las diferencias, hay un asunto que ya quedó claro y sobre el cual no hay debate: que las Cortes admitieron que la imposición de una sanción de destitución e inhabilitación de derechos políticos tiene que pasar por un juez independiente.

El mismo presidente del Consejo de Estado, magistrado Milton Chaves, ha insistido en estas dos semanas que la medida que rige hoy (de revisión judicial posterior de las sanciones) debe ser transitoria, porque se espera que el Congreso emita un estatuto disciplinario completo y garantista sobre los elegidos por voto popular.

Un proyecto en esa materia no ha sido insinuado por ningún congresista en los últimos dos años, a pesar de que se trata de un tema urgente. ¿Cómo podría hacerse? ¿Hasta dónde debe llegar? ¿Hay que reformar la entidad? ¿Acabarla?

Posibles reformas

El exprocurador Fernando Carrillo defiende, en CAMBIO, la institución, como un órgano que hace parte esencial de la estructura del equilibrio de los poderes públicos, tal y como fue diseñado en el proceso constituyente de 1991. “No puede suprimirse alegremente en un Estado de derecho, en palabras de la Corte Constitucional, y es insustituible”, dice.

A su vez, el penalista Iván Cancino señala que la Procuraduría, que es una de las entidades más antiguas del país, sí ha cumplido una labor clave y satisfactoria en defensa de los derechos humanos, en la garantía de las comunidades indígenas, en defensa del medio ambiente y de los derechos de las mujeres. "No estoy de acuerdo con desaparecerla", advierte.

Mientras unos defienden esas facultades de vigilancia y en materia de derechos humanos que hace la entidad hoy, otros creen que dichas facultades podrían remitirse a la Defensoría del Pueblo. Igualmente, hay abogados que cuestionan la presencia de la Procuraduría en los procesos penales, y otros que afirman que hay que reestructurar ese rol y mantenerse en procesos agrarios o penales.

Sobre los casos disciplinarios, las propuestas son varias. Hay que recordar que la esencia acá es evitar que el procurador de turno persiga a la oposición con procesos disciplinarios, un debate que se ha exacerbado en los últimos años por las actuaciones, por ejemplo, de Alejandro Ordóñez, quien sancionó a Gustavo Petro como alcalde de Bogotá en una decisión que luego fue revocada por el Consejo de Estado.

La misma crítica la ha recibido Margarita Cabello, quien ha actuado muy rápidamente en casos como los de Álvaro Leyva en la Cancillería y el problema de la licitación de los pasaportes, pero quien ha sido señalada de no actuar con la misma diligencia frente a los sectores políticos que la han acompañado. Por ejemplo, se ha cuestionado que haya pedido el archivo en la Corte Suprema del caso por presunta compra de votos que avanza contra Arturo Char o que haya archivado el caso a favor de la exministra Karen Abudinen por el escándalo de Centros Poblados.

Con esa base clara, ¿cómo puede cambiarse el proceso disciplinario para que sea garantista en una entidad que es un elefante burocrático y que ha sido ampliamente politizada e instrumentalizada?

El exprocurador Carrillo dice que la solución no es crear nuevas entidades ni más burocracias, “mucho menos debilitando las que existen, porque el asunto es que funcionen bien. Con ajustes a las instituciones existentes y un liderazgo sin politiquería y favorecimientos o persecuciones, incluso con una mejor asignación de recursos en los despachos judiciales que realizan los controles a las sanciones, es suficiente”.

En su criterio, debe permitirse medidas de suspensión de funcionarios que superen los seis meses, así como la suspensión de los actos o contratos que tengan vicios manifiestos de corrupción, “cuando en forma indebida se contribuya a la desviación de los recursos públicos o de la función pública”.

Uprimny, a su vez, explica que una opción es una reforma legal, no constitucional, para que la Procuraduría haga la investigación y, cuando considere que hay mérito para sancionar a un elegido por voto popular, presente esa solicitud ante un juez. Un juez que bien puede ser penal o administrativo y que tome la decisión. Una destacada jurista tiene esa misma propuesta con algunas diferencias.

Su idea es que se haga una reforma legal para que se les dé a los jueces administrativos la función de control de garantías y, así, la Procuraduría adelante el proceso y, similar a como hace la Fiscalía, acuda al juez cuando considere necesario suspender al elegido por voto, sea de forma provisional o bien de forma definitiva. Lo mismo se aplicará para cuando la sanción sea la destitución y/o la inhabilitación para ejercer cargos públicos.

La reforma tendría que incluir que esto tenga dos instancias: un juzgado y luego los tribunales administrativos, para que así el Consejo de Estado sólo haga la revisión por doble conformidad, es decir, para que haya una vía de examinar una destitución si esta es impuesta en la segunda instancia.

“Hablar de un juez penal es anterior a nuestra evolución legal y poner a un juez penal a revisar asuntos que no son penales es desquiciar el sistema. No tendría sentido congestionar la Fiscalía con el examen de las faltas disciplinarias”, afirma una fuente que precisó que hay que mantener la diferencia entre faltas disciplinarias y delitos, porque son conductas diferentes.

En este escenario, la tesis es que lo que importa –como dijo la Corte Constitucional– es que haya la intervención de un juez, en proceso garantista. Incluso, las tres magistradas que salvaron el voto en esa decisión de 2023 habían propuesto otra vía: que la Procuraduría hiciera la instrucción y presente un pliego de cargos ante el Consejo de Estado, “para que allí se surtiera el juzgamiento de esos servidores, conforme al Código Disciplinario y en atención a los derechos de acceso a la administración de justicia, defensa y contradicción, doble instancia y doble conformidad, sin perjuicio del ejercicio de los recursos ordinarios y extraordinarios a que hubiera lugar”.

El abogado penalista Iván Cancino tiene otra propuesta. En su criterio, la vía actual que definieron las Cortes está bien hecha. Pero, si se insiste en que debe ser juez penal, se podría hacer lo siguiente: que las personas que hoy son procuradores delegados en los procesos penales, pasen por reforma a ser jueces penales de garantías. Y que la Procuraduría acuda a ellos para cuando quiera pedir la suspensión de un elegido por voto.

“Los procuradores que obran en el proceso penal deben salir de este y pasar a ser jueces de garantías de lo disciplinario con alcance penal. De tal manera que, si quieren pedir una medida cautelar de suspensión, por ejemplo, la Procuraduría acuda a esos jueces nuevos que tienen rango penal", dice Cancino. A esto se sumaría crear salas nuevas en tribunales y en la Corte Suprema que hagan la segunda instancia y la revisión respectivamente. La diferencia de esta propuesta con la anterior es que acá sí estaríamos hablando de nuevos funcionarios en materia penal.

El debate, sin duda, seguirá. Y frente a estas posibilidades, hay más preguntas que surgen: ¿puede un juez penal revisar asuntos disciplinarios? ¿Qué pasa con la garantía de juez natural? ¿Hay que modificar la lista de faltas disciplinarias y que las oficinas de control interno asuman los casos que no implican destitución? ¿Las oficinas de control interno sí pueden asumir esos casos?

Ante tanta duda, hay voces que también promueven que el Estado colombiano busque diálogos con la Corte Interamericana. Una alta fuente afirma que es necesario sentarse en una mesa y hacer un debate franco sobre los avances que se han hecho a nivel interno para adecuar las reglas internas a la Convención y que se valide la posibilidad de hacer modificaciones que, si bien no son literales, sí materialicen lo que pide esa carta.

Carrillo apunta que otra vía pudiera ser que Colombia proponga una reforma al sistema convencional, modernizándolo. “Esa necesidad la veo en varios países del mundo, porque las democracias no pueden tenerle miedo a una convencionalidad más efectiva y más contundente. Nuestras instituciones son muy sólidas y los sistemas internacionales pueden adoptarlas ajustando el Pacto de San José, para armonizarlas con las Convenciones de la ONU y la OEA en la lucha contra la corrupción y otros instrumentos internacionales”, concluye.

Entre tanto, surge otra pregunta: ¿qué hará Gregorio Eljach cuando se posesione en enero de 2025?