Flexibilizar la regla fiscal: los riesgos de la propuesta que el Gobierno llevará al Congreso

Tener unas finanzas públicas saludables es una meta de todos los gobiernos. Es la garantía de que las cuentas están en orden. Por eso en Colombia se estableció, en 2011, por medio de la Ley 1473, una regla fiscal. En palabras sencillas, este es un mecanismo que propende porque el país mantenga un nivel de gasto acorde con su capacidad de ingreso, e incentiva a que el Gobierno ahorre en épocas de bonanza económica, de modo que tenga recursos para gastar en temporadas de crisis.

La regla fiscal volvió al centro de la discusión luego de que el ministro de Hacienda, Ricardo Bonilla, confirmó esta semana que el Gobierno presentará ante el Congreso de la República una serie de proyectos para reactivar la economía. Entre ellos, anunció Bonilla, se pretende “flexibilizar” las condiciones de la regla fiscal. Eso le permitiría al Gobierno gastar más, como una estrategia para reactivar la economía.  

“Estamos mirando si construimos un proyecto relacionado con la regla fiscal, dadas las inflexibilidades que hoy tiene. Es darle flexibilidad a la regla fiscal, una cosa es tener la regla fiscal en un país que crece al 3, 4 o 10 por ciento, y otra es una regla fiscal en un país que solo creció el año pasado 0,6 por ciento”, indicó Bonilla en declaraciones a medios de comunicación. 

Si bien la regla fiscal no es una camisa de fuerza, sí marca el límite de gastos que debería tener el Gobierno frente a sus ingresos. Cumplir la regla se ve ante el mercado, los inversionistas y las calificadoras de riesgo, como una garantía de la capacidad que tiene un gobierno de manejar correctamente finanzas públicas. Incumplirla, por el contrario, se percibe como una movida negativa. 

Una idea que le venía sonando al presidente 

El presidente Gustavo Petro había coqueteado en varias ocasiones con la propuesta de modificar la regla fiscal. Desde su llegada al gobierno, en octubre de 2022, lanzó una serie de mensajes en los que criticaba que el gobierno anterior le había dejado poco margen de maniobra. Se fue contra la regla fiscal, y aseguró que limitaba su capacidad de gastar para cumplir muchas de sus promesas de campaña. 

Esta idea la replicó también en noviembre de 2023. Petro aseguró en la ceremonia de celebración de los 104 años de la Fuerza Aérea Colombiana que para que aumente la inversión pública no debía mantenerse la regla fiscal. 

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“El pensamiento fundamentalista neoliberal provoca una estricta fórmula de regla fiscal, el mismo que la construyó, la violó. No debe mantenerse en el país. En Colombia debe crecer la inversión pública”, dijo el presidente en su momento.

La regla fiscal dejó de cumplirse en la pandemia. Colombia utilizó una ‘cláusula de escape’ que incluye la regla fiscal para casos críticos y suspendió por dos años la obligación de cumplir con un límite de déficit fiscal mientras se superaba la crisis. 

En 2021, antes de cumplirse el plazo para volver a la norma, el Ministerio de Hacienda aprovechó para mejorar la regla fiscal: se creó un Comité Autónomo de la Regla Fiscal, encargado de analizar el comportamiento del mecanismo y emitir recomendaciones al Gobierno de turno, se incluyeron los ingresos petroleros en la fórmula de cálculo del déficit, con la obligación de guardar una parte de esos ingresos para pagar la deuda, y se incorporó una obligación de deuda pública máxima. 
 
Además de Petro, el exdirector del Departamento Nacional de Planeación, Jorge Iván González, también puso sobre la mesa en 2023 que el gobierno estaba evaluando flexibilizar la regla fiscal para que no se contabilizaran los gastos ambientales, una regla fiscal verde, que a la fecha tampoco se ha materializado. 

Pero estos mensajes siempre fueron atajados por los ministros de Hacienda para darle tranquilidad al mercado. Tanto el exministro José Antonio Ocampo como el ministro Ricardo Bonilla reiteraron en múltiples ocasiones el compromiso de Colombia con el cumplimiento de la regla fiscal, como un mensaje que apaciguaba las aguas y tranquilizaba al mercado. 

En su visita anual a Colombia, a mediados de marzo, el Fondo Monetario Internacional (FMI) elogió que el país haya continuado con el compromiso del gobierno de cumplir la regla fiscal, mientras que las calificadoras de riesgo, Fitch, Moody’s y Standard & Poor’s, se han mantenido atentas a los mensajes del país relacionados con el cumplimiento de los compromisos fiscales. 

Una mala idea, dicen los expertos

El exministro de Hacienda Juan Camilo Restrepo aseguró a CAMBIO que el anuncio de Bonilla, que ya pone sobre la mesa un proyecto de ley que se llevará al Congreso próximamente para flexibilizar la regla fiscal, puede tener repercusiones muy graves.

“Tanto el exministro Ocampo como el mismo exministro Bonilla habían dicho hasta la saciedad que Colombia cumpliría juiciosamente con la regla fiscal. Ese anuncio aleja de ese postulado a la realidad de los hechos. Es una mala noticia”, lamentó Restrepo. 

El exministro reconoció que esta propuesta manda un mensaje de que el país irá abandonando los postulados de disciplina y buen manejo de las finanzas públicas, lo que resultaría en aumentos en el gasto público, en mayor endeudamiento, y por ende, en incrementos del déficit fiscal -el desbalance entre gastos e ingresos-. Todo esto resulta en una lectura negativa de la situación del país para los mercados internacionales. 

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“Entregamos una de las mejores cartas que teníamos para acreditar la manera firme, cuidadosa con que se venía manejando la política fiscal del país. Puede tener repercusiones muy graves. Ojalá que el Congreso, por donde tiene que pasar este proyecto de ley, no trague entero y le apruebe al gobierno cualquier cosa con sesgo populista que presente, envuelto en papel celofán, como una modificación indispensable para acelerar el gasto público del país, lo cual, no es cierto”, sentenció el exministro.

Luis Fernando Mejía, director del centro de estudios económicos Fedesarrollo, también calificó de mala idea la propuesta de flexibilizar la regla fiscal, pues, según el economista, ya hay varios indicadores que vienen mal. Mejía señaló que, por ejemplo, el país ya completa cuatro años consecutivos con déficit fiscal, por encima del 4 por ciento del PIB, y que para este año se espera un aumento al 5,3 por ciento, según las proyecciones del gobierno, un saldo cercano a los 80 billones de pesos.  

“La regla fiscal es lo suficientemente flexible. La preocupación de los inversionistas y los prestamistas al gobierno nacional es que el ajuste del déficit fiscal luego de la pandemia ha sido muy lento, mucho menos rápido de lo que se ha observado en el resto de países de América Latina. Por eso la prima de riesgo de Colombia hoy es relativamente más alta que la de los países pares de la región, como Chile, Perú, México y Brasil”, mencionó. 

Según Mejía, no se requieren más recursos, sino acelerar la ejecución del presupuesto, garantizar que se ejecute de manera eficiente y efectiva, y “no continuar discutiendo eventuales flexibilizaciones o aumentos del gasto del gobierno nacional, porque no existe ningún espacio para hacerlo”.   

El director de Fedesarrollo reiteró la importancia de impulsar la austeridad en el gasto y dar señales de confianza en la consolidación de las cuentas fiscal y en la reducción tanto del déficit fiscal como de la deuda pública. 

Petro y Bonilla, con las cuentas al cuello 

El problema es que el gobierno tampoco puede quedarse quieto. Si quiere cumplir con la regla fiscal tiene que balancear entre ingresos y gastos y tiene poco espacio. Desde la pandemia el crecimiento del gasto público se ha acelerado, y hoy, incluso, se sigue pagando ese gasto de la pandemia con deuda. 

A pesar de que este año Colombia tiene el mayor presupuesto de su historia (502 billones), las cuentas parecen no cerrar del todo. En el presupuesto de 2024 se incorporaron cerca de 10 billones de pesos provenientes del arbitraje de litigios en disputas entre los contribuyentes y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian). 

Varias voces han señalado que estos ingresos no son fijos, mientras que se espera pagar gastos estructurales con ellos. Por eso el propio Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF) le recomendó al gobierno apretarse el cinturón y buscar un recorte de al menos 23 billones. 

Además, el gobierno ya está haciendo las cuentas de 2025, y la situación tampoco pinta bien. En el anteproyecto del Presupuesto General de la Nación (PGN) del próximo año se prevé un incremento de 28 por ciento en el presupuesto para deuda, y una caída en la inversión de más del 30 por ciento. 

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“Ante semejante caída de la inversión pública, si el gobierno trata de respetar la regla fiscal, no tiene más opción que dejar lo que presentó en el anteproyecto de 2025, pero si quiere aumentar la inversión pública le va a quedar muy difícil. No hay tiempo para una reforma tributaria, no puede aumentar sus ingresos, y la única opción para aumentar la inversión pública es incumplir la regla fiscal”, explica Oliver Pardo, director del Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana.

El académico asegura que el mensaje que el gobierno con la propuesta es que la Nación desistirá de esa senda de reducción a largo plazo en su nivel de deuda pública, lo que nos dejaría en una posición más vulnerable ante eventos externos, como lo fue la pandemia. 

“Que no se materialice el riesgo de impago no quiere decir que no haya consecuencias. Como los inversionistas perciben la posibilidad de que ante una nueva eventualidad Colombia incumpla sus pagos, solo van a estar dispuestos a comprar deuda pública a una mayor tasa de interés. Una mayor tasa de interés se traslada a créditos más costosos, lo que se traduce en un impacto negativo a la economía”, explica Pardo. 

Este asunto no solo afecta las finanzas públicas. Si el Gobierno termina pagando tasas más altas por la deuda, esto se sentirá en otros sectores. Según el CARF, uno de cada 4 pesos de los ingresos tributarios se están yendo al pago de interés, y si a futuro aumenta esta relación, habrá menos plata disponible para otros gastos del Estado. 

La situación no es sencilla. Se le ha recomendado al Gobierno ser más austero y apretarse el cinturón, pero tampoco se han dado los recortes en el gasto. Las ideas que Petro venía lanzando al aire en sus discursos y que venían sonando en el ambiente están pasando al papel. Hacienda ya decidió convertir esta propuesta en un proyecto y su resultado quedará en manos del Congreso.