La nueva idea de reforma tributaria de Petro pasa al tablero de ocho economistas

El presidente Gustavo Petro sorprendió a más de uno con una de sus últimas declaraciones del 2023: propuso una nueva reforma tributaria que baje la tarifa de renta que pagan hoy las empresas (35 por ciento), y suba los impuestos a las personas de mayores ingresos. 

“Invito al empresariado a discutir la posibilidad de reformar la reforma tributaria, la que se aprobó en el Congreso en este Gobierno. Creo que es el momento de ver sus impactos y (de) verla de cara a la producción. La reforma ha sido radicalmente transformada por decisiones judiciales, no es la misma que presentamos, pero de cara a elevar la actividad productiva del país necesita un reexamen”, dijo el primer mandatario. 

La idea de Petro, en sus palabras, es “fortalecer a la empresa”. De acuerdo con el primer mandatario, eso implica, sin desfinanciar el Estado y sin pensar en mayores tributos, “bajar la tasa de renta corporativa, es decir la que pagan las empresas, y subir la renta de personas naturales en sus grados más altos, de tal manera que la empresa se libere para poder competir y ser más productiva”. 

Esta discusión no es nueva. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (Ocde) entregó en noviembre su informe de Estadísticas de Impuestos Corporativos para 2023, y allí Colombia aparece como el país de la organización con la tasa de renta más alta para las empresas (35 por ciento). 

Además, la entidad ha mencionado en varias ocasiones que el porcentaje de los ingresos fiscales que viene de impuestos corporativos es casi el doble que el de otros países. El promedio de los países de la Ocde es 10 por ciento, mientras que en Colombia casi el 23 por ciento de los ingresos fiscales surge de los impuestos que pagan las empresas. 

Otro análisis que ha hecho la Ocde tiene que ver con esa relación entre qué tanto aportan en renta las empresas versus las personas. En Colombia, como proporción del PIB, el recaudo en renta por personas naturales es de 1,2 por ciento del PIB y el de las empresas de 5 por ciento. En el promedio de los países de la Ocde es de 8,3 por ciento en el caso de las empresas y de 3 por ciento en impuesto de renta a personas naturales. 

Esta recomendación también la han puesto sobre la mesa otras entidades internacionales, académicos y la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios. Han sido varios los intentos de corregir esa disparidad, pero no se ha logrado revertir las cargas. 

En los últimos cinco años, por ejemplo, se bajó el nivel de impuestos que pagan las empresas, y posteriormente, se incrementó nuevamente. La reforma tributaria que se aprobó en diciembre de 2019 (ley 2010), estableció una reducción gradual en la tarifa de renta de las empresas. El objetivo era llevarla a 32 por ciento en 2020, 31 por ciento en 2021 y 30 por ciento en 2022. 

Sin embargo, con la pandemia y las nuevas necesidades de financiamiento, con la reforma tributaria que se aprobó en el 2021, el impuesto de renta a las corporaciones volvió a subir a 35 por ciento. 

La reforma tributaria del Gobierno Petro dejó quieta esta tasa, pero estableció una tarifa adicional en el caso de las empresas del sector financiero y, por otro lado, se enfocó en las personas naturales de más altos ingresos.  Ahora, con la nueva propuesta, pareciera que Petro quiere seguir “nivelando la balanza”. 

¿Qué opinan de la propuesta de Petro los economistas de Colombia? 

CAMBIO consultó con algunos de los economistas y líderes de opinión más destacados del país su opinión sobre la nueva propuesta tributaria de Gustavo Petro. Algunos de ellos son exministros de Hacienda y también han tenido la responsabilidad de sacar adelante reformas tributarias. 

La propuesta fue recibida con buenos ojos, pero con cautela. Aunque se reconoce que, en teoría, este es el ideal que debería tener el sistema tributario, para los expertos la discusión no es sencilla por varios motivos. Tampoco el clima político ni las fuerzas del Legislativo están del lado del Presidente y, por ello, para algunos, el anuncio parece más sacado de la manga que una propuesta estudiada. 

¿Lo que la reforma de Ocampo no alcanzó a cobijar?

José Antonio Ocampo fue el ministro de Hacienda de Petro durante los primeros nueve meses de su gobierno. También fue el responsable de la reforma tributaria que se aprobó en 2022. Para el exministro y académico, la propuesta del Presidente de hacer una nueva reforma tributaria que reduzca la tasa de impuestos a las empresas del 35 por ciento y aumente la tributación de las personas naturales de altos ingresos “tiene lógica”. 

Ocampo reconoce que la tasa para las empresas que estableció la reforma de 2021 es, en efecto, “una de las más altas del mundo”, y que los recaudos del país por impuestos a las personas naturales son bajos de acuerdo con los patrones internacionales. 

“Como Ministro de Hacienda señalé en torno a los debates de la reforma del 2022 que la reducción de la tasa de las empresas sería conveniente, pero que no había recursos para compensar los menores recaudos que generaría. Corresponde al gobierno hacer ahora las estimaciones correspondientes de las nuevas fuentes de recursos que permitirían reducir dicha tasa”, dice.

Sin embargo, Ocampo considera que llevar esta discusión al Congreso de la República no será una tarea fácil. “La reforma de 2022 fue aprobada por una coalición política que ya no existe y el gobierno tiene múltiples proyectos en la agenda legislativa, varios de ellos con serias dificultades para su aprobación por parte de nuestros órganos legislativos por la falta de una coalición que haya reemplazado la que colapsó el año pasado”, mencionó. 

Además, reitera Ocampo, la reforma que se aprobó en 2022 ya aumentó los impuestos a las personas naturales, no solo en el impuesto de renta, también en el impuesto al patrimonio, y redujo los beneficios para las personas con ingresos medio-altos y altos.

“Los asalariados tienen ya impuestos elevados y, por lo tanto, la clave de la reforma sería captar más ingresos de rentistas de capital o de trabajadores independientes de altos ingresos, lo cual no es una tarea fácil, ya que en ambos casos hay una evidente elusión e incluso evasión tributaria”, indica Ocampo como otra de las barreras para materializar la propuesta de Petro. 

Por eso el economista cree que primero se deberían “explotar plenamente las normas contra la evasión” establecidas por la reforma de 2022 y también decretar otras normas que garanticen que los ingresos gravables de los trabajadores independientes estén correctamente estimados. Con base en esos recursos adicionales, dice Ocampo, sí se podría pensar más adelante en una reforma que reduzca la tasa de tributación de las empresas.

Los ministros del Gobierno Duque avalan la intención de Petro

El Gobierno de Iván Duque trató de tramitar cuatro reformas tributarias:  la Ley 1943 de 2018 (la Ley de financiamiento), que la Corte tumbó un año después; la ley 2010 de 2019 (la Ley de crecimiento), que compensó la caída de la tributaria anterior; la fallida reforma que intentó aprobar en 2021 y que derivó en el estallido social y en la salida de Alberto Carrasquilla del Ministerio de Hacienda; y la ley 2155 de 2021, o Ley de inversión social, con la cual el entonces ministro José Manuel Restrepo consiguió el financiamiento necesario para cubrir los gastos de pandemia. 

Antes de José Antonio Ocampo estuvo al frente de la cartera de Hacienda José Manuel Restrepo. El exministro y actual rector de la universidad EIA, asegura que si se quiere hablar de una reforma estructural en materia tributaria en Colombia, “lo conveniente y necesario siempre ha sido revisar la proporción de impuestos que se recauda de personas jurídicas versus la proporción de impuestos que se recauda de personas naturales”.

Restrepo reconoce que los países más desarrollados de la Ocde tienen una mayor proporción del recaudo en cabeza de las personas naturales y no de las personas jurídicas. Por ello, afirma, siempre será bien recibido que se busque aumentar la proporción de recaudo proveniente de personas naturales. Según Restrepo, esto requiere no solo aumentar la base de personas naturales que pagan renta, sino también que de alguna manera que se aumente la tributación que hacen estas personas. Y esto es lo que permitirá empezar a disminuir los impuestos corporativos. 

“Esto tiene que venir acompañado de un esfuerzo a revisar lo que se hizo en la reforma tributaria pasada en referencia a los impuestos de dividendos, es decir, esos impuestos que recaen sobre los socios, y al impuesto al patrimonio, que se convirtió incluso en un impuesto permanente. No debería existir ese impuesto y debería revisarse la tarifa a dividendos”, opina Restrepo, quien también propone que se aproveche la oportunidad para revisar la amplia cantidad de exenciones que hay en el impuesto sobre las ventas (IVA) para las personas naturales. 

La propuesta de aumentar la base de tributación de las personas naturales fue, justamente, una de las mayores críticas que se le hizo al proyecto de Alberto Carrasquilla en el 2021. El exministro Carrasquilla, por su parte, aseguró a CAMBIO que “el Presidente se está moviendo para donde es” y que el 2024 empieza bien. 

“Nuestro estatuto tributario es una desgracia y cambiarlo es indispensable. Bienvenida la propuesta del Presidente. Por ahí es la cosa. Pensemos juntos”, propone Carrasquilla. 

¿Qué intención hay detrás del anuncio de reforma? 

Para el economista y exministro Rudolf Hommes es difícil juzgar algo que apenas se esboza. En principio, indica, “tal vez convendría bajar impuestos corporativos", subir el recaudo de impuestos de renta individual para compensar la caída de las tarifas para empresas y aclarar el sistema tributario suprimiendo exenciones y excepciones. Pero dice que se necesita analizar cómo quedaría el régimen tributario y hacer un análisis técnico independiente de los efectos previsibles de esos cambios, de su contribución fiscal y su impacto sobre la reducción de la desigualdad.

“Me surge desconfianza sobre el objetivo del gobierno para proponer esa reforma. Parece estar motivado por la reducción que se prevé del recaudo de impuestos para los años que restan de gobierno. Esto podría indicar que la reforma que se hizo sin atender razones técnicas y legales al principio de esta administración fracasó parcialmente, a pesar de que ya contenía un importante aumento de impuestos para las personas”, comenta Hommes. 

El exministro manifiesta que le surge otra inquietud en la intención de aumentar impuestos, ya que el motivo podría ser “para realizar gastos orientados a mejorar la probabilidad de conservar la presidencia en manos del Pacto Histórico financiando propuestas que son populares pero innecesarias, mal concebidas, o caprichos del ejecutivo”, algo que podría resultar, a su criterio, en una mala asignación de recursos que no sería políticamente responsable.  

El economista también reconoce estar preocupado por el resultado que pueda tener esta idea si no resulta viable cambiar el impuesto de renta corporativo por el de personas naturales, de modo que “el Gobierno termine subiendo el IVA para aumentar el recaudo individual, lo que sería un reconocimiento tácito a Alberto Carrasquilla”, comenta. 

Otra mirada en detalle al anuncio es la del exembajador, experto en economía y exdirector y fundador del diario Portafolio, Mauricio Rodriguez, para quien el anuncio sobre una nueva reforma tributaria que reduzca el impuesto de renta a las empresas y aumente el de las personas naturales es improvisado y tiene tanto matices positivos como negativos. 

Lo bueno, dice, es que se reconoce, aunque de manera tardía, que una carga tributaria excesiva desestimula la inversión- que registra su mayor caída en tiempos recientes-, lo cual les hace daño grave al crecimiento, al empleo, a las exportaciones, a la sustitución de importaciones y al recaudo de impuestos. 

“Y reconoce que se puede y se debe gravar más a las personas de ingresos altos, especialmente a los que reciban dividendos de esas empresas”, sugiere Rodríguez.

Lo malo, del otro lado, es que según Rodríguez da la impresión “de que el presidente Petro lo que quiere con esta propuesta es darle una golosina a los empresarios para que se distraigan con ese asunto en vez de seguir oponiéndose, con toda razón, a lo que es verdaderamente perjudicial no solo para ellos sino para todos los colombianos: las reformas a la salud, a las pensiones y la laboral”. 

Finalmente, el experto asegura que si el Presidente quiere impulsar la economía no debe proponer una contrarreforma a su tributaria, sino hacerle ajustes a “sus muy nocivas iniciativas principales”.

Una propuesta difícil de concretar 

El economista y exministro Mauricio Cárdenas calificó de “improvisada” la propuesta de reforma tributaria realizada por el presidente Petro. “Muestra una vez más que el sello distintivo de este gobierno es la predilección por anuncios a medio cocinar que no tienen consecuencias reales, aparte de generar incertidumbre, en detrimento de las decisiones de inversión”, dice. 

Cárdenas asegura que la estructura que plantea el Presidente, en la que el protagonismo en materia de impuesto lo tienen las personas naturales y no las empresas no es nueva, y que por el contrario, desde hace años, diversos estudios realizados por organismos internacionales y comisiones de expertos vienen impulsando esa propuesta. 

“Vale la pena preguntarse por qué esto no ha sido posible. La primera razón es que la base de personas naturales contribuyentes es relativamente pequeña. La segunda razón es que hay muchas empresas cuyos accionistas son personas naturales y jurídicas domiciliadas fiscalmente en el exterior. La tercera razón es que gravar las rentas de capital es mucho más complejo que gravar las rentas laborales. Mientras no resolvamos estos tres problemas no es factible dar el salto”, manifiesta Cárdenas. 

Además, cuestiona que si esta es la verdadera visión tributaria del Presidente, por qué no la aplicó en la reforma que tramitó en 2022, y menciona que ve “exceso de demagogia” en la iniciativa, pero no cifras o propuestas específicas. 

El también exministro Juan Camilo Restrepo no solo ve como “inesperada” la propuesta del presidente, sino que tampoco le parece que vaya a ser sencillo su trámite. 

“Muy difícilmente esta iniciativa presidencial verá su día. Una reforma tributaria siempre debe estar precedida de estudios, de cuantificaciones, de una exposición de motivos detallada. Este no fue el caso. Como ya es usual, en un escueto trino se lanzó al ruedo la idea sin mayores detalles”, expresa Restrepo. 

Para el economista, las pinceladas que trazó Petro sobre su nueva idea de reforma “dan la impresión de que la extraña idea es fruto no de una reflexión gubernamental sazonada, sino que obedece- como acontece ahora tan frecuentemente- a una mera improvisación presidencial”. 

Las razones que ve el exministro para que una iniciativa legislativa de este tipo no prospere este año tienen que ver, en primer lugar, con que la legislatura estará copada por la discusión de las reformas sociales “que el gobierno insistirá en sacar a golpes de fórceps y de mermelada", lo que dificultará poner a discusión otra reforma, no muy lejana de la que sacó adelante el Gobierno con el liderazgo de Ocampo. 

Restrepo reconoce el análisis teórico que se ha hecho desde agencias multilaterales como la Ocde y el Banco Mundial, pero considera que aterrizar esa tesis al caldeado ambiente político que vive el país no será sencillo. 

“No será fácil, pues quiérase a no, la discusión inexorablemente recaerá sobre si se está sobrecargando con nuevas obligaciones tributarias a la clase media. Debate que es vidrioso por supuesto”, expresa Restrepo. Pues otro de lo problemas que encuentra es que las estadísticas de los organismos internacionales trasladan los parámetros de la tributación de las personas naturales francesas o danesas, por ejemplo, a la tributación en Colombia, pero desconocen otras realidades locales como las ventajas y subsidios sociales más amplios con los que cuentan esas sociedades. 

¿Qué otras opciones tiene la tributaria de Petro?

Para el economista y expresidente del Banco de Occidente, Mauricio Cabrera, la propuesta del Presidente es consistente con el cambio a la estructura tributaria del país que ha sido recomendado por expertos nacionales e internacionales. 

"Una nueva reforma tributaria es necesaria no solo para reducir los impuestos a las empresas, sino también para compensar los menores ingresos generados por las sentencias judiciales, como aceptar la deducibilidad de las regalías y el menor crecimiento económico", comenta el experto. 

Sin embargo, advierte que los nuevos tributos no pueden recaer sobre los asalariados e independientes de altos ingresos, que ya verán un significativo aumento en los impuestos que deben pagar este año.

Cabrera propone aumentar los ingresos tributarios con propuestas diferentes "al simple aumento de tarifas a quienes ya pagan", e incluso retomar algunas que ya han sido negadas en el Congreso, como establecer un impuesto al consumo de bienes de lujo, establecer regalías para minerales como el carbón o el oro que aumenten de acuerdo a las variaciones de sus precios internacionales o incluir a todas las iglesias dentro del régimen especial para las entidades sin ánimo de lucro.

Otra idea del economista es "reducir la elusión a través de empresas familiares que no contabilizan el valor de mercado de los activos, y que se usan como vehículo para los ingresos y gastos de los dueños"; hacer progresivo el impuesto de renta a las empresas estableciendo un tope de unos 500 millones de pesos a la devolución del IVA a las compras anuales de bienes de capital; o eliminar la exención del Impuesto de Timbre a las escrituras de compraventa de bienes inmuebles de valor superior a 10.000 UVT (alrededor de 470,6 millones de pesos).
 

En los últimos 50 años en Colombia se han aprobado casi 30 reformas tributarias, por lo que el país está acostumbrado a los vaivenes en las reglas de los impuestos. Por ahora falta ver qué tanto del anuncio del Presidente Gustavo Petro se materializa en una nueva reforma tributaria.