"La regla fiscal verde, que aquí parece una herejía, no es una idea exótica en otras partes del mundo"

Cuando llegó a la Presidencia, Gustavo Petro nombró como embajador ante la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (Ocde) a Luis Fernando Medina, filósofo y economista con doctorado y maestría también en economía y un profesor reconocido en Colombia.

Medina habló con CAMBIO sobre las instituciones en el país, a propósito del Premio Nobel de Economía a tres profesores que basan su trabajo en la influencia de las instituciones en la desigualdad de los países. El embajador criticó el institucionalismo de muchos de los expertos del país y aseguró que los cambios sociales recientes llevarán a Colombia a una nueva interpretación del Estado social de derecho que definió en 1.991.

CAMBIO: Usted argumenta que Colombia es institucionalista, pero que no tiene en cuenta que las instituciones pueden cambiar con el tiempo, ¿cómo es eso?

Luis Fernando Medina: No solamente que sí pueden cambiar, sino que la gente suele adoptar esta tesis del institucionalismo con cierta ingenuidad, pensando que las instituciones son algo que se puede moldear a voluntad y que solo dos o tres actores son los que las moldean, cuando en realidad las instituciones sí se pueden cambiar, pero no a voluntad, van evolucionando en procesos políticos y sociales muy complejos.

Esta idea de que ya sabemos qué se necesita para tener instituciones inclusivas y cómo sabemos que las que ya tenemos son inclusivas, buenas y se pueden diseñar es una retórica infundada. Realmente las instituciones se van construyendo en un proceso social muy complejo. Qué tan inclusivas son las instituciones no lo puede definir alguien en un despacho de un think tank.

CAMBIO: Colombia tiene la misma Constitución desde 1991, pero a partir de ahí se han hecho otras leyes y las instituciones no solo han sufrido cambios, sino que también ha pasado mucha gente por ahí. Entonces, ¿qué tanto hemos avanzado en esos cambios institucionales?

L.F.M.: Bueno, en el constitucionalismo americano, que ya sé que es muy sui generis porque es una Constitución muy vieja y muy refractaria al cambio, nos ofrece una clave interpretativa de cómo van cambiando las instituciones, a veces con el mismo texto.

Nuestra Constitución consagra una cantidad de derechos sociales, nos autodefinimos como un Estado social de derecho, y creo que todos, o yo por lo menos, estamos muy contentos de que lo hayamos hecho así, pero la pregunta es: ¿qué quiere decir ser un Estado social de derecho? Y esa definición ha ido cambiando con el tiempo. El debate en los últimos años ha sido sobre el papel del Estado en la garantía de los derechos y es un debate saludable, que ha ido cambiando la correlación de fuerzas sociales en Colombia, y por lo tanto hace que a veces vaya cambiando la interpretación de la Constitución.

Los cambios profundos en la sociedad van llevando a que las instituciones mismas vayan cambiando, por eso no veo por qué ese pánico ahora cuando se están cambiando cosas, pues claro porque la sociedad ha estado cambiando y eso no quiere decir que nos vamos a quedar sin instituciones. Tenemos instituciones bastante fuertes que han sido más o menos capaces de absorber los cambios que están ocurriendo.

CAMBIO: Tuvimos un estallido social en 2019 y luego en 2021, ¿qué tanto hemos absorbido los cambios que se demandaron y qué tanto de eso reflejan las reformas del Gobierno?

L.F.M.: Sí, esos son momentos pivotales en la historia del país, los dos estallidos sociales son la movilización social más grande que se ha vivido en Colombia en décadas. Alguna vez en una charla en el Externado las llamaba las segundas jornadas de mayo, porque esto era en mayo y me recordaba las jornadas que llevaron a la calle a Gustavo Rojas Pinilla. Excedieron por mucho el paro cívico del 77, que fue en su momento un estallido social, el estallido social del 21 fue una cosa inédita.

Además, y ya sé que esto no le gusta a cierta gente de derecha, fue un estallido que desbordó a los actores políticos. Sé que ciertos sectores de derecha lo ven como una cosa orquestada desde el foro de Sao Paulo o alguna cosa de esas, cuando lo que yo veo claro es que el estallido desbordó todas las expresiones partidistas que había en ese momento y más bien el reto para la izquierda era ver cómo ponerse al día con lo que estaba pasando.

En ese sentido, pues sí, creo que eso es un sacudón bastante marcado en la historia del país y que manifiesta un hastío con una cantidad de aspectos del sistema político y económico del país, por lo menos en algunos sectores. No voy a decir que todo el país estaba hastiado, pero sí sectores significativos.

CAMBIO: ¿Suficiente para llevar a la izquierda a la Presidencia?

L.F.M.: Suficiente hastío para cuestionar la capacidad de los consensos que estaban vigentes de seguir gobernando el país. Sé que seguramente en ciertos sectores de derecha piensan que el estallido social lo lanzó la izquierda para llegar al poder, pero recuerden que los estallidos sociales pocas veces llevan a la izquierda al poder. En mayo del 68 en Francia, luego ganaron los conservadores. En el 15M español, en las primeras elecciones, ganó la derecha. Normalmente, el estallido no se traduce en triunfos electorales de la izquierda. Esto más bien fue un poquito fortuito y más bien la demostración de que sí había algo más en el fondo.

Una muestra es el hecho de que a la segunda vuelta de las elecciones llegaron dos candidatos, cada uno anti-establishment a su manera. Uno es el presidente Petro y otro un señor que realmente su principal carta de presentación es que era un desconocido, el gran atractivo que tenía Rodolfo Hernández para muchos votantes es que no lo conocían. Eso demuestra que sí había un rechazo bastante generalizado a algunos de los dogmas que se habían considerado ya como consenso.

El rechazo no es a todo el sistema porque los colombianos seguimos muy comprometidos con los principios democráticos y todo esto se gestionó de una manera democrática y deberíamos estar orgullosos como colombianos de que semejante estallido lo hemos sabido canalizar por vías electorales y las instituciones han sido capaces de ir recogiendo muchas de esas cosas. Y bueno, ahora estamos en un proceso de reforma que todavía se está discutiendo. De hecho, algunos proyectos se han archivado, el Gobierno no ha podido imponer ninguna de sus reformas y cuando en algunas ocasiones ha perdido el pulso, le ha tocado echar atrás porque eso es parte de la democracia.

CAMBIO: ¿Qué tanto pesan esos sectores inconformes con la economía y la política del país?

L.F.M.: Aunque me identifico como alguien de la izquierda colombiana, no creo que el descontento que había con el statu quo en 2021 fuera un descontento mayoritario y eso no lo deslegitima. Creo que, en este país, y esa es una reflexión que tenemos que hacernos, había un 30 por ciento de la población que rechazaba ese sistema y, esto es muy importante tenerlo en cuenta, el funcionamiento del sistema democrático no les daba oportunidad.

Nadie tiene una mayoría natural, nadie está designado por Dios como la mayoría. Las mayorías se van construyendo y en Colombia había sectores que por una cantidad de razones como segregación social, racismo estructural, brechas territoriales, excesivo centralismo, la forma como el modelo del consenso de Washington ha ido cooptando a sus posibles socios, nunca habían sido capaces de poner sus puntos de vista como una coalición de Gobierno y esto puede ocurrir perfectamente en democracia.

Entonces, el remezón del 21 sacude esas estructuras y hace que ese 30 por ciento empiece a encontrarse con posibles aliados que empiezan a sentir que de pronto hay otro camino, y empiezan a darse la mano. No sé qué tan duradero sea, pero por lo menos en 2022 se dieron la mano y generaron una mayoría electoral que es la que nos tiene acá. Eso es perfectamente democrático, incluso ha sido muy saludable para el país.

CAMBIO: ¿Qué tan inclusiva puede ser una institución en Colombia?

L.F.M.: La inclusión de las instituciones no se decreta. La institución tiene a veces capacidad de recoger demandas, así sea a riesgo de cambiar un poco. A veces siento que es un poco como lo que hacen los buenos ingenieros con los puentes. Un buen ingeniero no hace un puente totalmente rígido porque se cae con cualquier vibración del suelo. Los puentes bien hechos tienen capacidad de reaccionar, pero en Colombia nos hemos metido en el cuento de que ya tenemos unas instituciones muy buenas, divinas, porque son emanadas de la Constitución del 91 más toda la cantidad de cosas que luego le colgamos y como ya son perfectas, entonces las queremos atornillar al máximo para que no tengan ninguna capacidad de cambiarse.

Más allá de los gobiernos que van y vienen, más allá de los presidentes y los ministros, que son figuras circunstanciales, creo que estamos en un periodo que, si nos sale bien, habrá logrado precisamente darles trámite a todas esas demandas que había, manteniendo la institucionalidad democrática y cambiando muchas cosas. Estaríamos entrando a nuestro momento constitucional. Estamos llegando a una nueva interpretación de qué es un Estado social de derecho y eso va a tomar tiempo y muchos egos heridos.

Yo sé que a todo el mundo le encanta sentirse como el centro de la política, pero creo que lo bonito de la política es que nadie es totalmente el centro. Todos somos actores de reparto y a veces el libreto no nos favorece y no nos gusta.

CAMBIO: ¿Cree que esos cambios constantes de política pública son los que han evitado que Colombia y América Latina avancen más rápidamente?

L.F.M.: Sí y ese es un fenómeno muy latinoamericano. En nuestra región nunca ha sido posible crear los grandes pactos sociales de otras regiones. En el caso europeo está muy claro que fue el cataclismo de la Segunda Guerra Mundial, pero en América Latina nunca tuvimos ese cataclismo.

El conflicto colombiano fue de baja intensidad pese a ser uno de los más largos del mundo, de pronto el fin de La Violencia en los años cincuenta es un episodio donde las élites se sienten amenazadas, entonces hay una voluntad pactista, pero muy restringida, por eso viene el Frente Nacional que tiene elementos interesantes, pero también sus limitaciones y es un pacto más bien raro en la historia de Colombia y en América Latina en general. Aquí se espera que los conflictos estallen de la manera más caótica y a veces más violenta en lugar de irlos gestionando poco a poco, a medida que van surgiendo.

Hay un dato que no me canso de repetir: América Latina tiene hoy niveles de ingreso per cápita similares a los que tenía Europa hace 40 o 50 años y en Europa, con nuestro ingreso per cápita, ya se había erradicado la pobreza.

CAMBIO: Una de esas instituciones que parecen rígidas en el país es la regla fiscal y este Gobierno plantea un cambio en ese aspecto, ¿cuál es el argumento?

L.F.M.: En general, y esto lo digo con mucho cuidado porque como funcionario del Gobierno sé que cualquier cosa que uno diga es delicada, a mediano plazo, más allá de 2026 y no estoy pensando en nuestro Gobierno, pero a mediano plazo, deberíamos como sociedad proponernos ir a un mundo sin regla fiscal. No mañana, yo no digo que se violen los topes y mañana se quite la regla, pero ese mecanismo ya está siendo muy criticado en otros países. En Europa en muchos sectores están diciendo que son unas camisas de fuerza que están hechas realmente para satisfacer a la banca de inversión, para darle garantías.

Por supuesto que no estoy en contravía de la disciplina fiscal y lo bueno de la regla es que incentiva a los gobiernos a ahorrar en épocas de vacas gordas, eso está muy bien, es muy saludable y está muy bien que ya lo tengamos internalizado en nuestras instituciones, pero muchas partes del mundo ya empiezan a decir que realmente ese principio debe orientar las finanzas públicas, pero estas deben orientarse a pensar en resultados para la sociedad, no para la banca de inversión. Un Estado que invierte bien, en las cosas que se necesitan, genera crecimiento que le permite pagar las deudas, es un Estado estable que trabaja por el bienestar de su población y es aliado de la banca de inversión.

¿Por qué no empezamos a pensar en utilizar las revisiones de gasto en lugar de obsesionarnos con un índice que es la relación de deuda pública-PIB, que puede esconder todo tipo de cosas? La misma relación de deuda pública-PIB es compatible con precios de inversión desastrosos o con precios de inversión muy buenos, con una crisis social pavorosa o con unos tiempos más o menos buenos.

Muchos países serios en lo macroeconómico en Europa han ido rutinizando revisiones de gasto, el Congreso o un Tribunal de Cuentas Independiente hace revisiones de gasto, que creo que eso es más importante que el famoso 55 por ciento, pero a eso no vamos a llegar mañana.

La regla fiscal verde, que aquí parece una herejía, y aprovecho para saludar donde quiera que esté a mi desaparecido amigo Manuel Martínez que tuvo mucho que ver en esto, es una inquietud en muchas partes del mundo, no es una idea exótica. Es añadir criterios que no son simplemente la garantía para la banca de inversión, sino cómo hacer para que el Estado esté funcionando como lo que debe ser, la emanación de un pacto social.