Presupuesto por decreto: ¿una solución o un problema para las finanzas de Colombia?

Luego del accidentado debate del presupuesto general de 2025 que se vivió en las últimas semanas en el Congreso, el Gobierno, finalmente, deberá emitir por decreto el presupuesto del próximo año. Un suceso insólito, si se tiene en cuenta que es la primera vez desde la Constitución de 1991, en la que el Legislativo no logra aprobar el debido trámite. 

El Ministerio de Hacienda, liderado por Ricardo Bonilla, radicó el pasado 29 de julio un proyecto que pretende recursos por 523 billones para 2025, 3,9 por ciento más alto que el de este año. De ese monto, según el proyecto, hay 511 billones que se pueden financiar con los ingresos previstos que tiene la nación, mientras que los 12 billones restantes dependen de una reforma tributaria que también llevó el Gobierno al Congreso. 

El trámite en el Congreso se complicó por varias cosas, entre ellas: la cifra propuesta por el Gobierno, que muchos expertos y también congresistas consideraron muy alta; las alertas de desfinanciamiento de varios centros de pensamiento y el propio Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF); la baja ejecución en el presupuesto de 2024 en algunos sectores y la caída en el recaudo tributario. 

Todo esto generó un ambiente propicio para que las comisiones económicas del Senado y la Cámara no se pusieran de acuerdo para aprobar el monto antes del 15 de septiembre, el plazo reglamentario para el visto bueno del monto, y tampoco lograron continuar con la discusión del proyecto en un primer debate, que tenía como plazo el 25 de septiembre. 

"El Gobierno intentó buscar un acuerdo de último momento, todo indica que este acuerdo no se va a lograr", dijo el ministro Bonilla luego de que las comisiones económicas le cerraron la puerta al presupuesto. "El presupuesto de 2025 sale por decreto y es lo que el Gobierno radicó", añadió el ministro, quien aseguró que el Gobierno utilizará los argumentos jurídicos que lo autorizan a sacar el presupuesto adelante. 

Una situación sin precedentes 

Para varios expertos, lo que ocurrió con el presupuesto no solo es algo insólito, sino que también afecta la credibilidad fiscal de la nación. 

Para José Ignacio López, director del centro de estudios económicos Anif, la no aprobación del Presupuesto General en el Congreso es un mensaje político. “El presidente tiene la facultad de aprobarlo por decreto, pasada la medianoche del 20 de octubre, pero sería bueno que reflexione sobre el monto y la conveniencia de una Ley de Financiamiento”.

César Tamayo, decano de la escuela de Finanzas, Economía y Gobierno de la Universidad Eafit, aseguró que “lo que está sucediendo genera mucha preocupación”. El académico reconoce que la institucionalidad fiscal del país ha avanzado mucho en elementos como el Marco Fiscal, el proceso de presupuestación, la Regla Fiscal, y la creación de un Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF). Este episodio es un retroceso, dijo Tamayo. 

“Los ingresos fiscales se han debilitado, el Gobierno ha demostrado no tener la capacidad de ejecutar presupuestos tan grandes como los que ha solicitado y se le han aprobado. Lo que para muchos de nosotros resulta claro es que la responsabilidad del Gobierno es la de presentar un presupuesto más moderado, sin necesidad de una nueva reforma tributaria, y ejecutarlo bien. Es lamentable su intransigencia; pone en riesgo la credibilidad fiscal y el buen manejo de las finanzas públicas que tanto ha costado construir”, opinó el decano. 

Una postura similar es la de Marc Hofstetter, profesor de Economía de la Universidad de los Andes. El experto considera que más que el proceso operativo en torno a la aprobación, la discusión de fondo es que “se manda una señal de incapacidad del Gobierno de construir consensos alrededor de un proyecto tan importante. Es una mala señal y es inédito desde la Constitución de 1991 que un gobierno se quede sin aprobar el presupuesto en el Congreso”. 

Hofstetter reconoció que, si el presupuesto se aprueba sin discusión, se pierde el enriquecimiento del debate en el Congreso sobre cómo mejorar el proyecto. 

Pero el punto fundamental para el economista, y que varias voces han repetido, es que era un presupuesto muy alto. “No solo faltan los 12 billones que dice el Gobierno que faltan por la tributaria, sino entre 20 o 30 billones más, dependiendo de a quién se pregunte entre quienes miran los números con juicio. No se entiende bien por qué la insistencia de pasar un presupuesto impagable en una coyuntura en la que, o se salta la regla fiscal, que sería tremendamente costoso, o hace como este año, que a mitad de camino tuvo que echarse para atrás, ajustar gastos y recortar el presupuesto”, sostuvo el experto. 

Con tributaria o sin tributaria, esa es la cuestión

Otro de los problemas a los que se enfrenta ahora el presupuesto es al monto que puede decretar el Gobierno. Bonilla ha dicho que irán por los 523 billones, y el presidente Gustavo Petro trinó en su cuenta de X (antes Twitter): “Se decreta el presupuesto que el Gobierno inicialmente presentó al Congreso”. 

Por el contrario, el presidente del Senado, Efraín Cepeda, dijo a medios de comunicación que “las normas son claras y se debe incluir lo que está financiado, no lo que no tiene una fuente de recursos, léase, los 12 billones de la ley de financiamiento. No se pueden incluir vía decreto”. 

Para los expertos no es del todo claro que el Gobierno vaya a tener la posibilidad de pasar el monto por 523 billones como pretende. 

“El Gobierno cree equivocadamente que incorporando los 12 billones de la incierta reforma tributaria en el monto del presupuesto va, de alguna manera, a asegurar la aprobación de la ley de financiamiento”, aseguró en sus redes sociales el exministro de Hacienda Juan Camilo Restrepo. Según Restrepo, al ser un proyecto independiente al del presupuesto debe discutirse “en sus propios méritos” en el Congreso. 

En un hilo en su cuenta de X, el exministro sostuvo que las mayorías del Congreso “creen acertadamente lo contrario de lo que piensa el Gobierno: que no se pueden sumar al calcular el monto peras con manzanas, o sea, no se pueden sumar ingresos ciertos con ingresos contingentes como lo son los de la tributaria, cuya discusión ni siquiera ha iniciado”. 

El artículo 348 de la Constitución Política de Colombia dice: 

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“Si el Congreso no expidiere el presupuesto, regirá el presentado por el Gobierno dentro de los términos del artículo precedente; si el presupuesto no hubiere sido presentado dentro de dicho plazo, regirá el del año anterior, pero el Gobierno podrá reducir gastos, y, en consecuencia, suprimir o refundir empleos, cuando así lo aconsejen los cálculos de rentas del nuevo ejercicio”.

Restrepo, quien ha cuestionado en las últimas semanas de manera pública el manejo que se le ha dado al proyecto, aseguró también que esto no es una autorización para que el Gobierno expida el presupuesto del año entrante por decreto. El exministro sostiene que el Gobierno debería esperar para emitir el decreto hasta el 20 de octubre, el plazo que por ley tiene el Congreso para aprobar el proyecto en su totalidad. 

De igual forma, Andrés Pardo Amézquita, director y jefe de estrategia para América Latina de XP Investments, y exviceministro de Hacienda, considera que no es claro que el Gobierno pueda decretar el monto de 523 billones. 

“Según conversé con dos exdirectores de presupuesto, lo más factible es que se decreta la versión original del Gobierno sin incluir el monto de la ley de financiamiento pues no hay norma que permita expedir un presupuesto desfinanciado. Es decir, serían 511 billones”, dijo Pardo también en su cuenta de X.

Ahora, Pardo mencionó que, si se asume que efectivamente se pueda decretar la versión original por 523 billones, incluyendo los recursos que no están financiados, “lo cierto es que sin ley de financiamiento tocaría recortar 12 billones en enero”. 

Finalmente, Jeisson Andrés Balaguera, director ejecutivo de la banca de inversión Values AAA, aseguró que frente al monto de 523 billones hay un déficit de 12 billones, “lo que pone en riesgo la sostenibilidad financiera en el mediano y largo plazo del país”. Por eso considera que se debería realizar una proyección del presupuesto y las necesidades del Gobierno junto con la ejecución y fuente de financiamiento. 

El presupuesto está en una situación insólita, ya sea por los vaivenes políticos o por la encrucijada técnica sobre cómo garantizar los recursos. Mientras persiste la incertidumbre sobre qué puede y qué no puede hacer el Gobierno, queda en manos de este expedir el presupuesto con el que se financiará la economía colombiana en 2025.