Tributaria en año electoral: una jugada arriesgada con poco margen de éxito

Reforma tributaria: dos palabras que ningún ciudadano quiere oír, pero que en Colombia se han vuelto parte de las conversaciones más cotidianas cada dos años. Desde 1991, el estatuto tributario ha sufrido 18 'cirugías', como un herido de guerra al que cada gobierno le practica un nuevo retoque. El actual, en cabeza del presidente Gustavo Petro, parece empeñado en seguir con la tradición. 

El mandatario, que en 2022 logró aprobar una ambiciosa reforma por 19,7 billones de pesos, fue testigo de cómo, a finales del año pasado, un segundo proyecto en el Congreso se hundía. En este caso, por 12 billones. El Gobierno ahora decidió lanzarse a un tercer round con otra propuesta aún más ambiciosa: por 19,6 billones de pesos.

El problema es que las finanzas del país están apretadas, la situación fiscal se salió de control, y el panorama político, de cara a un año electoral, también le puede jugar en contra al presidente y a su ministro de Hacienda, Germán Ávila. 

Una reforma para tapar un hueco billonario

“Se requiere de un ‘pacto fiscal’ que atienda la problemática de la dinámica de los ingresos y de los gastos inflexibles”, dijo el ministro Ávila la semana pasada, cuando presentó ante expertos del mercado y medios de comunicación el Marco Fiscal de Mediano Plazo, un documento con el que cada año se actualizan las estimaciones fiscales para la próxima década. 

Las noticias fueron desalentadoras. El Gobierno confirmó que las cuentas no están dando, y que por esa razón este año no cumplirán con la regla fiscal y el déficit será casi tan malo como en el año de la pandemia, pues llegará a 7,1 por ciento. Esto representa un hueco de 129 billones para 2025. Entretanto, la deuda subirá al 61,3 por ciento como proporción del PIB, el peor indicador en este siglo. 

Según el ministro, el problema se deriva de la deuda acumulada de 79 billones que dejó el gobierno pasado por los subsidios a los combustibles, así como los intereses de un crédito que activó el país con el Fondo Monetario Internacional (FMI) para sortear la pandemia. Todo se vuelve más complejo porque hay muchos gastos que no se pueden reducir, como la salud, las pensiones y el mismo funcionamiento del Estado.

El problema es que las cuentas públicas no se arreglan de un año a otro. Estos desajustes arrastrarán malos resultados a largo plazo. Seguramente, el gobierno que llegué también tendrá que lidiar con los problemas fiscales. Por eso la solución del gobierno Petro es otra reforma de impuestos billonaria. 

“Ese déficit debe ser manejado en una senda de ajuste que no puede ser en una sola vigencia. Esa senda de ajuste en los ingresos va a significar la propuesta de una reforma tributaria que le vamos a presentar al Congreso de la República. (...) Tenemos que hacer un ajuste en las cuentas fiscales, no solo para el actual gobierno, sino a mediano plazo”, dijo Ávila en su presentación. 

Para el director del centro de estudios económicos Fedesarrollo, Luis Fernando Mejía, la tributaria es “inoportuna e inconveniente” y desvía la atención del problema central que enfrentará el Ministerio de Hacienda: la necesidad de realizar un recorte en el presupuesto. 

“La ley de financiamiento o reforma tributaria no aborda el problema de fondo de las cifras fiscales: un gasto público excesivo en relación con la capacidad de generación de ingresos (sin distorsionar aún más la decisiones de ahorro e inversión)”, cuestionó Mejía.

Fedesarrollo calcula que el Gobierno deberá recortar el presupuesto de 2025 en al menos 37 billones, pero la reforma solo generaría alrededor de 3 billones en nuevos recursos en 2025. 

Los impuestos de la tributaria 

La propuesta del ministro de Hacienda es, teóricamente, sencilla: un aumento de los ingresos que permita movilizar recursos por 1 punto del PIB en 2026, y en promedio 1,4 puntos del PIB entre 2027 y 2036. En el documento del Marco Fiscal, el Gobierno mostró que ese ajuste requerido en ingresos tributarios para el próximo año sería de 19,6 billones. Así, el recaudo de impuestos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian) pasaría de 15,5 por ciento a 16,7 por ciento del PIB entre 2025 y 2026.   

En el Marco Fiscal, el ministerio de Hacienda presentó sus ideas para conseguir esos recursos: una revisión del impuesto al consumo, fortalecer la progresividad —es decir, que el impuesto se incrementa a medida que las personas tienen mayores ingresos— en el impuesto de renta para personas naturales, e identificar tratamientos preferenciales que podrían ajustarse gradualmente en sectores estratégicos. 

El Gobierno también propuso evaluar una posible reducción de la tarifa efectiva del impuesto de renta para personas jurídicas, acompañada de una depuración de beneficios tributarios regresivos. Esta es una idea que ya se había planteado en la tributaria que se cayó a finales del año pasado, como una estrategia para impulsar la economía y dinamizar al sector productivo. 

Otras propuestas que se esbozaron en el documento de 273 páginas son fortalecer el impuesto al carbono, imponer impuestos permanentes a los juegos de azar en línea, a las plataformas y las iglesias, crear gravámenes ambientales sobre el uso de plaguicidas, emisiones de ruido y productos como los vapeadores, y un impuesto especial de carbón y petróleo.  

Según Hacienda, la idea inicial de la nueva tributaria de Petro es reducir el gasto tributario y ampliar los impuestos indirectos “con bajo impacto sobre la actividad económica”, pero tampoco se descarta avanzar hacia una reforma más amplia, que dadas las dimensiones del gasto tributario en Colombia, “contemple la revisión de la estructura de IVA y otras fuentes de ingresos, así como evaluar alternativas iniciales de ajustes en rubros de gasto”.

Para el ministerio, “resulta urgente abordar las ineficiencias del diseño del IVA”, cuyo gasto tributario equivale a cerca del 5 por ciento del PIB, lo cual afecta la sostenibilidad fiscal y perpetúa inequidades en el sistema impositivo.

Jaime Enrique Gómez, socio de la firma Posse Herrera Ruiz, considera que “la propuesta del Gobierno de una nueva reforma tributaria puede ser excesiva y desproporcionada en este momento”. El experto señala que, además de la coyuntura económica del país, el historial de recaudo de reformas anteriores en los últimos 20 años muestra que la mayoría de las reformas tributarias han logrado recaudos adicionales de entre los 6 y 12 billones y casi ninguna ha superado los 15 billones. Esto hace que la apuesta de 19 billones sea más compleja. 

Para el jurista, las modificaciones en impuestos que propone el Gobierno no parecen viables políticamente. “La eliminación de exenciones en materia de IVA, o la revisión del sistema tributario de las iglesias podrían derivar en fuertes reacciones de sectores poblacionales específicos. Además, incrementar la carga fiscal al sector extractivo podría resultar en reproches constitucionales por la sobreimposición que en la práctica ya evidencia el sector”, dijo Gómez. 

Además, esta no es la única presión fiscal con la que el Gobierno planea cargar a los contribuyentes. Hacienda ya publicó un decreto mediante el cual se incrementán las tarifas de autorretención en la fuente, una jugada que este año le permitirá ‘anticipar’ parte del recaudo de 2026 y que, según Fedesarrollo, le dejaría al Gobierno cerca de 13,9 billones. 

Gómez cree que las oportunidades de recaudo deben focalizarse en la fiscalización y la exigencia de cumplimiento de las reglas existentes. “Incrementar la carga fiscal podría resultar inconveniente, incluso en términos de recaudo. La sobreimposición y el aumento en la complejidad del sistema tributario desincentiva la formalidad, genera inconvenientes en el control fiscal y no fomenta el crecimiento económico, que es el verdadero motor del recaudo tributario del país”, dijo.

La casi imposible tarea de materializar otra reforma

El historial de Colombia con las reformas tributarias es algo crónico: la plata no alcanza para todo lo que necesita el país, y el gobierno de turno hace maromas para conseguirla. Ajusta un par de impuestos, soluciona el problema por un año o dos y la historia vuelve a repetirse. 

Así ha sucedido a lo largo de los años con impuestos como el gravamen a los movimientos financieros (GMF), o el famoso 4X1.000, un impuesto que empezó como temporal y en su momento solo gravaba 2 pesos de cada 1.000, pero se volvió permanente y aumentó con el tiempo. Lo mismo pasa con el IVA y otros gravámenes. 

Daniel Velandia, director ejecutivo de Investigaciones Económicas y economista jefe de Credicorp Capital, considera que es necesaria una reforma desde el punto de vista fiscal, y lograr una tributaria de este tamaño contribuiría de manera importante a cerrar el fuerte déficit fiscal que tiene Colombia en este momento. Sin embargo, el experto opina que las dudas sobre su aprobación pasan más por el frente político. 

“Para nadie es secreto que hay un enfrentamiento muy fuerte entre el Congreso, principalmente el Senado, y el presidente de la República. Ese choque de trenes entre el Ejecutivo y el Legislativo hace difícil el escenario para una reforma tributaria”, comentó Velandia. 

El año pasado, por ejemplo, el Gobierno no logró el visto bueno del Congreso para su presupuesto general de este año. Por primera vez desde 1991, tuvo que decretarlo. Además, los enfrentamientos por la reforma laboral y la consulta popular han intensificado esa tensión. 

A todo eso se le suma el componente del periodo electoral. “Subir impuestos en el último año del gobierno se puede ver por la mayor parte de jugadores políticos como un movimiento muy arriesgado de cara a las elecciones del próximo año”, comentó Velandia. A su juicio, la probabilidad de aprobación de una reforma tributaria este año es relativamente baja y es más factible que el próximo gobierno que llegue pueda hacer un ajuste de este tipo. 

El Gobierno tiene pocas posibilidades de salir victorioso con su reforma, pero las críticas no son solo locales. Esta semana, la calificadora global de riesgo Fitch se pronunció sobre las metas del país y dijo que en el Marco Fiscal se “destaca el continuo deterioro de la posición fiscal del país y aumenta la incertidumbre sobre las perspectivas de medidas correctivas”. 

Lo anterior, según la entidad, respalda la decisión que tomaron en marzo de bajar la perspectiva de la calificación de Colombia de BB+ a negativa en marzo de este año. Frente al plan de reducción del déficit fiscal, Fitch lo calificó como “altamente incierto” y dijo que veía difícil aprobar una nueva tributaria antes de las elecciones de mayo de 2026.  

Jeisson Andrés Balaguera, CEO de la banca de inversión Values AAA, alertó sobre cómo las decisiones que ha tomado Hacienda podrían generar que las calificadoras nos vean “con un mayor riesgo de inversión como país”. Si esto ocurriese, generaría que el costo de financiarse para el país se incrementara, porque aumentaría la exposición al riesgo. Según Balaguera, a largo plazo, esto podría disminuir la inversión extranjera, lo que podría impactar el PIB y la tasa de cambio. 

“El Gobierno debería evaluar la ejecución del presupuesto y medir los impactos de mediano y largo plazo en el país. Es entendible que se requieran recursos financieros para la ejecución de sus programas, pero hay que evaluar muy bien el impacto. Adelantar una tercera reforma tributaria podría frenar o impactar de manera negativa el crecimiento económico del país”, dijo. 

El Gobierno no la tiene fácil. Es poco probable que se materialice la reforma, en especial una así de ambiciosa, que dejaría sin piso el plan de ajuste para las finanzas públicas del país. La coyuntura política tampoco le ayuda. A cerca de 13 meses de que la administración Petro termine, el panorama no es sencillo, y es incierto si el gobierno tendrá la capacidad de dar la pelea por una reforma de más de 19 billones de pesos.