Gustavo Petro y las juntas de acción comunal: ¿una jugada electoral?

En el Plan Nacional de Desarrollo se hizo realidad uno de los anhelos del presidente Petro: que el Estado pueda contratar con las juntas de acción comunal (JAC), esas organizaciones de las que él mismo vio el resultado cuando fundó el barrio Bolívar 82 en Zipaquirá. La hoja de ruta del Gobierno aprobada en el Congreso les despeja el camino a las asociaciones populares para que accedan a recursos públicos vía contratación.

La figura que estableció el artículo 101 del Plan de Desarrollo son las Asociaciones Público Populares. Estas les permitirán a todas las entidades públicas contratar vía selección abreviada con formas de organización comunitaria, entre ellas, las juntas de acción comunal. Esta modalidad implica un proceso más simplificado comparado con las licitaciones públicas o los concursos de méritos y al fin de cuentas estará restringido solo para organizaciones populares, es decir, no podrán competir microempresas así tengan mayor experticia. 

Esta ha sido una de las críticas del gremio de los ingenieros a la posibilidad de que las juntas se hagan cargo de la construcción de infraestructura como las vías terciarias. La Sociedad de Ingenieros de Santander expresó en una carta que "las obras que se anuncian: placas huellas, box coulvert y aplicación de nuevas tecnologías, hacen parte de las obras de ingeniería que por mandato legal deben ejecutarlas los ingenieros y, por ende, este tipo de proyectos no pueden ser ejecutados por las juntas de acción comunal".

Además, consideran que no es verdad que las vías terciarias estén a cargo de megacontratistas como lo ha dicho el presidente Petro: “Resulta pertinente aclarar que las intervenciones en las vías terciarias no son atendidas por grandes contratistas sino por profesionales independientes y micro y pymes de la ingeniería, que perfectamente cabrían en la clasificación de 'economía popular''”.

¿Por qué son tan importantes las juntas de acción comunal?

Este tipo de organizaciones son claves porque, según el Ministerio del Interior, son la forma de asociación popular más numerosa en todo el país. Actualmente existen cerca de 60.000 juntas a las cuales están afiliados unos 6 millones y medio de personas en el ámbito rural y urbano. No hay ciudad ni municipio en el que no existan las JAC e incluso hay territorios en las que su presencia ha suplido a la del Estado. La "omnipresencia" de las juntas en Colombia solo es comparable con la de las organizaciones religiosas.

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A esa fortaleza popular de las juntas de acción comunal es a la que Petro le ha hecho constantes guiños desde su llegada a la Casa de Nariño. Conectividad a internet, energías limpias, vías terciarias y hasta alimentación escolar, son algunos de los aspectos que el jefe de Estado ha propuesto contratar con las JAC y que el Plan de Desarrollo blindó jurídicamente.

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“Queremos –es un riesgo– contratar directamente con la acción comunal de Colombia. Empezamos por el problema del hambre, que hay que desarrollarlo más, porque el hambre sigue, y ahora, queremos desarrollar las vías que llaman terciarias (…) caminos que son rurales”, dijo Petro en Duitama el pasado 26 de enero.

El encuentro en Duitama fue una muestra de la capacidad de convocatoria que tienen las juntas en Colombia. Al evento asistieron representantes de 2.653 asociaciones de acción comunal de Boyacá. Allí, el presidente aseguró que hay una partida de 2 billones de pesos para los proyectos que se contratarán con ese tipo de organizaciones.

Aunque la consolidación del espaldarazo del Gobierno a las juntas se dio con el artículo del Plan de Desarrollo, lo cierto es que la estrategia ya se había empezado a materializar desde principios de este año. El primero de febrero de 2023, el Departamento Nacional de Planeación emitió el decreto 0142. En él se les pide a las entidades públicas dividir sus procesos de contratación para que algunos sean dirigidos exclusivamente a micro y pequeñas empresas u organizaciones comunitarias como las juntas de acción comunal.

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Además, la agencia Colombia Compra Eficiente y ministerios como los de Vivienda, TIC y el Invías tienen en marcha talleres para capacitar a los integrantes de las JAC sobre contratación estatal. La pedagogía es fundamental para suplir el vacío en conocimientos técnicos y jurídicos de estas organizaciones, que es uno de los problemas que aparece al aplicar en la realidad un objetivo tan idealista como el de revivir el poder popular de las juntas. Las juntas se deben transformar para dejar de ser asociaciones de cooperación y dar el salto para convertirse en empresas, una transición que puede ser problemática.

¿Cuál es el riesgo de contratar con las juntas?

La posibilidad para las entidades públicas de contratar con juntas de acción comunal se abrió desde 2012. Con la Ley 1551, estas organizaciones ya habían sido avaladas para celebrar contratos con el Estado, pero para proyectos puntuales y de mínima cuantía. Con el tiempo, ese rango se fue corriendo pero nunca llegó al nivel de ambición de lo que quiere el Gobierno de Petro.

La mínima cuantía se calcula según el presupuesto anual de la entidad contratante, como alcaldías y gobernaciones. Por ejemplo, en los municipios de segunda, tercera, cuarta y quinta categoría –que son la mayoría en Colombia– la mínima cuantía va hasta los 28 salarios mínimos legales mensuales vigentes, es decir, 32 millones de pesos por contrato.

Con las Alianzas Público Populares aprobadas en el Plan de Desarrollo, los proyectos de inversión irán hasta los 6.000 millones de pesos, las entidades públicas podrán aportar máximo el 50 por ciento y las organizaciones comunales podrán hacer su aporte en especie –con mano de obra, por ejemplo–, aunque también la idea del Gobierno es ampliar el acceso a líneas de crédito con el Banco Agrario.

Los defensores de este modelo de contratación argumentan que así se podrán eliminar los intermediarios para realizar las obras, agilizar las entregas, fomentar el empleo y combatir la corrupción.

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Para Guillermo Cardona, presidente de la Confederación Nacional de Juntas de Acción Comunal: “Esta idea no es original del presidente Petro (..) el objetivo es eliminar a los intermediarios y aprovechar la experiencia de las juntas que se han encargado del 30 por ciento de la infraestructura física del país”. Cardona agregó que “la acción comunal hace rendir dos, tres y cuatro veces la plata”.

Pero más allá de estas ventajas y la visión romántica del petrismo, poder contratar a dedo con las juntas de acción comunal conlleva riesgos para la adecuada utilización del dinero público. Por ejemplo, en el Plan de Desarrollo también se establece un trato más condescendiente a las juntas en materia de contratación: 

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“Colombia Compra Eficiente podrá realizar procesos de contratación cuyos oferentes sean actores de la economía popular. En dichos casos no se requerirá la presentación del RUP para participar en el proceso de selección”, dice parte del artículo 102 del Plan de Desarrollo.

Es decir, para los principales actores de la economía popular –las JAC– no será necesario tener el Registro Único de Proponentes, un documento que debe presentar todo aquel que quiera contratar con el Estado y en el que se avala su idoneidad.

Además, el Plan de Desarrollo aprobado crea tres fondos y mantiene otros 13 que venían de gobiernos anteriores. La mayoría de ellos se rigen por el derecho privado, lo que permite hacerle el quite a las reglas de contratación pública en Colombia. Es el caso del nuevo Fondo Colombia Potencia Mundial de la Vida, cuyo objeto es administrar recursos de proyectos para "el sector de agua y saneamiento básico, transición energética e industrial y reforma rural integral”. 

Petro quiere aplicar el método de Jorge Rey

El potencial electoral de las juntas de acción comunal en un año de elecciones regionales es un activo muy jugoso para el Gobierno. Para el politólogo Esteban Salazar, esta es una “estrategia política del Gobierno que permite fortalecer un poco más de 60.000 juntas de acción comunal que hay en el país, lo que le va a permitir llegar y fortalecerse en lo rural, teniendo en cuenta que el 60 por ciento de todas las juntas están en zonas rurales”.

Salazar explica que esto le va a permitir al presidente y al Pacto Histórico por lo menos “mantener en las elecciones locales la fortaleza que tuvo en las elecciones presidenciales, principalmente en el ámbito rural, en lo urbano la apuesta es más hacia una dinamización de la economía”.

Otro aspecto fundamental de esta estrategia del Gobierno es seguir restándoles poder a los partidos políticos, los que por décadas han sido los intermediarios de los recursos que llegan desde el nivel central a las regiones. 

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Para el dirigente comunal Guillermo Cardona “no existen los partidos en las comunidades, pero usted sí ve en los territorios a las juntas de acción comunales (...) los partidos se sienten desplazados porque ya no van a poder amordazar y chantajear con recursos públicos a las juntas para que voten por ellos”. 

Cardona explicó que en las elecciones nacionales "las juntas votan libremente, pero en las regionales la votación es amarrada” y agregó que “no sé a quién se van a ir esos votos pero por lo menos serán libres”.

La capacidad de las juntas de poner votos ya ha dado resultados en Cundinamarca de la mano del exgobernador Jorge Emilio Rey –quien aspira a repetir mandato–.  Después de terminar su periodo como alcalde de Funza –uno de los municipios más ricos del país–, Rey Ángel fue nombrado en 2012 gerente del Instituto Departamental de Acción Comunal de Cundinamarca (Idaco) el mismo año que se aprobó la ley que abrió la puerta para contratar con las JAC. Rey fue el escogido por el gobernador de la época, Álvaro Cruz, condenado por corrupción en 2016 por su participación en el carrusel de la contratación en Bogotá.

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"Las juntas en Funza y Mosquera ayudamos a Rey a ser alcalde, gobernador y congresista. Doña Mercedes se ha sabido mover con la gente", dijo un líder comunal de Funza. 

Desde el Idaco, Jorge Rey recorrió todo el departamento apoyando a las juntas de acción comunal de los municipios, entregando apoyos y equipamientos. El presupuesto del instituto pasó de 200 a 5.000 millones de pesos gracias a una adición presupuestal. Desde esta plataforma, Rey se hizo popular en los 116 municipios del departamento mientras que su mamá, Mercedes Ángel de Rey, reconocida líder comunal de Funza aumentó su trabajo político en la sabana occidente. Eso le bastó para ser gobernador y llegar a la Cámara de Representantes, incluso sonó como presidencial por Cambio Radical pero le estalló la polémica por el volteo de tierras.

Luis Hernán Zambrano -actual gerente del Idaco- explicó que el fortalecimiento de las juntas y la posibilidad de contratar con el Estado "es una forma de participación ciudadana" y que en Cundinamarca se han podido hacer más de 2.200 obras a cargo de los comunales y "ninguna ha sido siniestrada". Zambrano resaltó que la mayoría de estas obras son de placa huella y ninguna necesita de estudios previos.

El funcionario de la gobernación agregó que la mayor dificultad es llegar a lugares remotos del departamento. "Hemos logrado hacer obras donde ni siquiera hay caminos". Zambrano expresó que el Gobierno debería "tomar como ejemplo la experiencia del Idaco y tener en cuenta la estructuración de estos proyectos por la complejidad de las obras que puedan hacer las juntas (...) nosotros nunca hemos contratado mano de obra calificada con los comunales".

La influencia de las juntas en las elecciones regionales será determinante y con las jugadas que ha hecho el Gobierno, todo parece indicar que buena parte de su caudal electoral pasará de los partidos y los caciques políticos regionales al petrismo.