¿Por qué es tan difícil hacer una reforma política?

La reforma política que radicó el Gobierno a través del ministro Alfonso Prada un día después de la posesión presidencial, se hundió el pasado jueves 23 de marzo en medio de polémicas y señalamientos. La iniciativa, que en principio quería acabar con la “politiquería”, terminó fracasando por algunos artículos que parecían hechos a la medida por y para los congresistas, pero de los que nadie quiso asumir su autoría. Para algunos legisladores que pidieron no ser citados, la reforma política era un “caramelo” del Ejecutivo para facilitar la aprobación de las reformas sociales.

La dificultad de tramitar y aprobar una reforma de este tipo radica en que son los congresistas quienes terminan decidiendo sobre las reglas de juego con las que pueden ser elegidos. Por ello, el cálculo político se orienta a considerar qué tan profundo debería ser el cambio para no poner en peligro sus propios intereses o si es más conveniente mantener todo como está.

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En la última década se han presentado decenas de proyectos de reformas constitucionales, legales y modificaciones puntuales al sistema político que no lograron prosperar o sufrieron demasiadas modificaciones durante su trámite. Mientras tanto, las decisiones judiciales de las altas cortes sobre temas electorales han tratado de llenar el vacío legal, que cada vez es más grande por la inoperancia del Congreso, pero no han evitado que persistan desajustes, dudas y contradicciones con respecto a la normativa vigente.

A pesar de su primera derrota en el Legislativo, el Gobierno dejó claro que el país sigue necesitando una reforma política, por lo que hará un nuevo intento en el próximo periodo legislativo, luego de un “acuerdo nacional”. Sin embargo, de nuevo surgen inquietudes sobre cuáles deben ser los ejes que realmente necesita una reforma al sistema político colombiano y cómo evitar que esa futura propuesta tenga concesiones innecesarias que la hagan naufragar.

1. Listas cerradas: del laboratorio a la realidad

La propuesta bandera de la reforma política que se hundió esta semana eran las listas cerradas, que para el Gobierno deben ser obligatorias. De hecho, en la estocada final que le dio el presidente Gustavo Petro al proyecto, mencionó este punto como uno de los más importantes:

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“Sin listas cerradas y cremalleras, es decir que permitan igualdad de curules para hombres y mujeres y sin financiación estatal de las campañas, la reforma no aporta a un avance en la calidad de la política”, escribió el presidente el pasado 23 de marzo.

La insistencia en hacer de las listas cerradas una herramienta para fortalecer la calidad de los partidos no es nueva. Por ejemplo, esta fue una de las propuestas principales que hizo la Misión Electoral Especial que acompañó el proceso de paz con la extinta guerrilla de las Farc. El argumento que han utilizado defensores de esta propuesta y del Acuerdo de Paz, como Roy Barreras, es que es indispensable atender un problema sobrediagnosticado en relación con la debilidad de las organizaciones políticas, en comparación con el fortalecimiento de las personalidades.

De esta manera, las listas cerradas son, en principio, el mecanismo ideal para frenar el clientelismo, aumentar la transparencia en el manejo de recursos y lograr mayor coherencia ideológica de los partidos. Los ciudadanos votarían por los programas y no por los nombres, como sucede con las listas abiertas.

Sin embargo, lo que parece ser una efectiva receta de laboratorio sufre  varios tropiezos al aplicarse en el contexto colombiano. Para Esteban Salazar, coordinador de Democracia y Gobernabilidad de la Fundación Paz y Reconciliación, las listas cerradas pueden propiciar una “dictadura del bolígrafo”:

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“Hay que entender que en Colombia una lista cerrada en la cual no existan mecanismos claros de control y supervisión a las democracias internas de los partidos se convierte en una dictadura del bolígrafo”, dijo Salazar.

Sin ir más lejos, las recientes negociaciones entre el Gobierno y los partidos más tradicionales de la coalición han dejado ver la dinámica de “jefes” dentro de las organizaciones políticas. César Gaviria en el Partido Liberal, Dilian Francisca Toro en el Partido de la U y Efraín Cepeda en el Partido Conservador. A esta lista hay que sumarles otras figuras fuertes como la de Germán Vargas Lleras en Cambio Radical, Álvaro Uribe en el Centro Democrático y los hermanos Galán en el Nuevo Liberalismo. Todos tienen la capacidad de construir las listas cerradas de sus partidos según su criterio, reduciendo las posibilidades de pluralidad, deliberación y nuevos liderazgos.

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Incluso dentro del mismo Pacto Histórico la lista cerrada permitió la llegada al Congreso de varios nombres apadrinados, pero que causan desconfianza dentro de esa colectividad por su pasado militante en otras fuerzas, sus controversias o su poca experiencia en el progresismo. Estos son los casos de Álex Flórez, Susana Boreal, Agmeth Escaf y Piedad Córdoba.

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“A nosotros nos gusta el tema de las listas cerradas porque permiten el fortalecimiento de los partidos y la paridad de género, aunque también traen otras circunstancias que hemos vivido en el propio Pacto Histórico”, dijo el senador Alexander López Maya.

Por ello, los procesos de democracia interna dentro de los partidos son un requisito indispensable para que las listas cerradas cumplan con el objetivo de fortalecer las organizaciones políticas. Igualmente, no puede quedar por fuera la implementación del mecanismo ‘cremallera’, en el que obligatoriamente las listas sean paritarias e intercaladas entre mujeres y hombres.

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"Desde la Misión de Observación Electoral lamentamos que se haya deformado a tal punto el proyecto, que una vez más se pierda la oportunidad de hacer una reforma que adopte medidas para fortalecer la democracia interna de los partidos e incremente de manera efectiva la representación política de las mujeres”, dijo Alejandra Barrios, directora de la MOE.

Este proceso de fortalecimiento de la democracia interna de cada partido no será inmediato, por lo que se necesita de un periodo de transición en el que las listas cerradas puedan seguir siendo opcionales, pero contando con incentivos para quienes las utilicen, como se llegó a plantear en la última ponencia de la reforma que se hundió.

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“En principio, sí debe haber incentivos para los partidos que opten por las listas cerradas, y que, cuando haya una madurez de sus democracias internas, puedan pasar a ser obligatorias”, dijo Esteban Salazar.

Pero la transición no solo obedece a la necesidad de fortalecer los procesos democráticos, principalmente en partidos tradicionales, sino también a atender nuevas realidades como la de los creadores de contenido, o ‘influencers’, que se convirtieron en congresistas.

El senador más votado de las elecciones pasadas, JotaPe Hernández, es uno de esos casos, y fue de los más férreos opositores a la obligatoriedad de las listas cerradas. Si este mecanismo hubiese sido utilizado por la Alianza Verde, seguramente Hernández no habría llegado al Senado. Otro ejemplo es el del también senador verde Fabián Díaz, quien alcanzó gran reconocimiento en redes sociales y se opuso desde el año pasado a la obligatoriedad de las listas cerradas.

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“Si fuera por Listas Cerradas Obligatorias, muchos alternativos no estaríamos en un cargo de elección popular porque representamos los intereses del Pueblo y no los intereses de quien firma un aval”, dijo Díaz.

Otro factor que incrementa la urgencia de fortalecer la democracia interna de los partidos, su organización y la implementación de las listas cerradas es la nueva bonanza de personerías jurídicas concedidas por el Consejo Nacional Electoral. Esta situación tiene a Colombia hoy con más de 30 partidos políticos, en su mayoría unipersonales, con la capacidad de otorgar avales para las elecciones de octubre.

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En todo caso, expertos y sectores políticos concuerdan en que el fortalecimiento de los partidos, partiendo de las listas cerradas, no puede dar pie a gabelas como el trasfuguismo o la reelección garantizada de los actuales congresistas, propuestas que terminaron hundiendo la reforma política del Gobierno.

2. Financiación exclusivamente estatal

Durante el trámite de la reforma política que se hundió se planteó la necesidad de establecer una financiación ciento por ciento estatal a las campañas, con recursos entregados anticipadamente hasta por un 50 por ciento y el restante por la vía de la reposición de votos.

Al igual que las listas cerradas, esta idea es perfecta hasta que se traslada a la realidad nacional. El objetivo inicial es eliminar la influencia de actores privados en decisiones políticas y de interés público como contraprestación al dinero aportado en la campaña. Además, en teoría habría más control y transparencia en el ingreso de recursos a los partidos y movimientos. Sin embargo, organizaciones como Transparencia por Colombia han dicho que esta propuesta tendría problemas al ponerse en práctica:

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“En la práctica, la financiación estatal por vía anticipos no ha funcionado. Las campañas seguirán necesitando financiamiento privado. Si fuera prohibido, se generaría un incentivo perverso para que el dinero ingrese a las campañas de manera oculta”.

El Instituto Colombiano de Ciencia Política (ICP) también ha emitido su concepto sobre la financiación estatal expresando que los aportes cien por ciento estatales tampoco resolvería la financiación ilegal. "La financiación ilegal igual se dará, pues estos dineros no aparecen en los libros contables. Es dinero que se entrega a quienes tienen posibilidades de ser elegidos".

El proyecto que fracasó esta semana, si bien eliminaba la posibilidad de financiamiento privado a las campañas, no hacía lo mismo con el financiamiento para el funcionamiento de los partidos. Es decir, las colectividades podían seguir recibiendo dineros privados a través de otros canales por fuera de las campañas. Lo anterior hace necesaria la discusión sobre si es mejor mantener la financiación privada a las campañas de manera abierta y pública, y no abrir la peligrosa posibilidad de que los recursos se muevan por debajo de la mesa.

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“Hay que preguntarse a quién le llegarían esos recursos de la financiación estatal anticipada para las campañas. Lo más probable es que fuera a los jefes de los partidos, que quedarían con el poder de dar avales vía listas cerradas y, además, con dinero”, dijo Esteban Salazar.

La Misión de Observación Electoral ha impulsado el financiamiento exclusivamente estatal a las campañas desde hace una década. Según la organización, con el modelo actual existen barreras para la financiación equitativa de las campañas por los requisitos para recibir anticipos, lo que genera que los recursos sean en su mayoría privados y no se tenga certeza de su origen. Para la MOE, también es necesario que la financiación sea al inicio de la campaña en su totalidad. “No puede hablarse de la figura de financiación a través de reposición de votos en un modelo de financiación exclusivamente estatal, pues la entrega de los recursos debe darse en el inicio de la campaña; por ende, se convierte en el único mecanismo de financiación”.

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Otro de los aspectos a tener en cuenta sobre la financiación estatal a las campañas es qué tanta eficiencia tiene el Estado para entregar los recursos a tiempo, cómo se hará el cálculo para girar el dinero y si esto se puede prestar para que las campañas favorables al Gobierno de turno reciban más recursos o en un tiempo menor.

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"Nada más antidemocrático que el gobierno de turno decida quién puede o no ser congresista, y eso era lo que iban a permitir con la financiación estatal en la reforma política”, dijo la senadora Paloma Valencia.

3. Institucionalidad electoral

El tercer pilar para una reforma política profunda en Colombia son las autoridades electorales: el Consejo Nacional Electoral (CNE) y la Registraduría. En la actualidad, los magistrados del CNE son elegidos por el mismo Congreso y tienen la responsabilidad de vigilar a las campañas políticas. Es decir, en la práctica, los legisladores eligen a los responsables de vigilar y sancionar su actividad política y la de sus partidos, dificultando la existencia real de independencia. Los políticos pasan a ser magistrados de forma instantánea.

En el pasado periodo legislativo los senadores Ariel Ávila y Humberto de la Calle impulsaron un proyecto que pretendía eliminar al CNE y reemplazarlo por una corte electoral independiente, blindada de los intereses de los partidos. Esta corte también asumiría las competencias en materia electoral de la Sección Quinta y la Sala Plena del Consejo de Estado. Además, se propuso que la Registraduría únicamente asumiera funciones de registro civil, pero que se deslindara de los asuntos electorales. La iniciativa se acumuló con la reforma política del Gobierno Petro, pero no prosperó.

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"Desde ningún punto de vista conviene al Estado democrático concentrar todas las competencias, no solo porque se aminoran las garantías a los candidatos como a los elegidos y a los electores, sino porque se sacrifica la verdad electoral”, dijo el Consejo de Estado en septiembre de 2022, oponiéndose a la propuesta.

A pesar del hundimiento de esa propuesta, en una futura reforma política es necesario abrir el debate nuevamente sobre qué tanto poder se concentra en el CNE y la Registraduría y cómo despolitizar estos dos órganos.

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“Es necesaria una reforma institucional de la Registraduría mediante la cual se elimine la hipertrofia que tiene esa institución en sus funciones y competencias”, aseguró el analista Esteban Salazar.

Actualmente, en la Comisión Primera del Senado sobrevive el proyecto para reformar el Código Electoral, del cual se aprobaron 211 artículos esta semana; pero aún quedan más de 66 que serán discutidos uno por uno. Aunque el proyecto cambiaría la dinámica de las elecciones, con la implementación del voto electrónico, no modificará las funciones del CNE ni de la Registraduría. Por el contrario, les otorgará más facultades porque serán los entes que vigilen la autenticación.