Ni es la panacea para acabar con el centralismo como dicen sus promotores, ni es la debacle fiscal que lamentan sus críticos. La reforma constitucional al Sistema General de Participaciones (SGP) aprobada por el Congreso para darle más recursos y competencias a departamentos y municipios no es ni lo uno ni lo otro.
Es un avance importante para la necesaria autonomía de los territorios, pero tiene retos por las muchas reformas que faltan para una verdadera descentralización del país y plantea riesgos para la sostenibilidad de las finanzas públicas.
LAS TAREAS PENDIENTES DE LA DESCENTRALIZACIÓN
Los objetivos de la reforma son incontrovertibles. Nadie puede negar que Colombia es un país con un centralismo excesivo, donde el poder casi omnímodo del Gobierno central debe ser distribuido para que las regiones tengan mayor autonomía para decidir sobre sus propias prioridades en la asignación de recursos, así como mayor capacidad de ejecución.
El otro hecho innegable son las enormes desigualdades que existen entre los territorios ricos y los pobres que se evidencia, por ejemplo, en las diferencias en la pobreza multidimensional (PM) en los departamentos que se muestra en el gráfico siguiente.
Así, mientras en el promedio nacional el 12 por ciento de la población sufre de PM (es decir, que no tiene acceso a los bienes y servicios básicos para vivir), en Vichada, Vaupés y Guainía más de la mitad de sus habitantes son pobres. En el otro extremo en Bogotá solo el 3,6 por ciento carece de lo básico, y hay nueve departamentos donde el índice de PM es inferior al 10 por ciento.
Otra enorme diferencia se registra entre las cabeceras municipales donde solo el 8,3 por ciento de sus habitantes viven en PM, mientras que en la zona rural dispersa este porcentaje es tres veces más (25,1 por ciento) El problema no es solo entre Bogotá y las regiones, sino que en el interior de las mismas regiones hay grandes brechas sociales, por ejemplo, entre las capitales de los departamentos y los municipios más alejados. La insoportable desigualdad del país.
Para cerrar estas brechas y fortalecer la presencia del Estado en regiones abandonadas –lo que es requisito indispensable para la paz– es necesario que los gobiernos locales cuenten con más recursos y que los puedan asignar a las necesidades más urgentes de sus territorios, que ellos conocen mejor que los expertos desde Bogotá.
Sin embargo, hay que tener total claridad en reconocer que el cierre de las brechas no se logra con solo aumentar el porcentaje de recursos del SGP que se transfieren a departamentos y municipios. Es condición necesaria pero no suficiente.
El país ha realizado notables avances en la reducción de la pobreza monetaria, que en los últimos diez años se redujo a la mitad, al pasar de 24,8 por ciento a 12,1 por ciento, pero de nuevo hay enormes disparidades regionales en los avances. La línea roja del gráfico muestra el porcentaje de reducción de la PM en cada departamento entre 2018 y 2023. En el país fue de 36 por ciento, y en 16 departamentos la reducción fue mayor, llegando casi al 50 por ciento en Valle y Nariño.
Por el contrario, en Vichada y Risaralda aumentó la PM, y en otros departamentos la reducción fue de menos del 20 por ciento. En Bogotá la mejoría es pequeña (12 por ciento), pero es que el índice de PM es solo 3,6 por ciento.
Lo interesante que muestra el gráfico es que no hay una relación directa entre el monto de recursos recibidos del SGP y la reducción de la PM. Las barras azules muestran el monto de recursos per cápita recibidos por cada departamento en el período considerado; en aquellos que recibieron más de 10 millones de pesos por habitante, (Vichada, Guaviare ,Guainía. Vaupés, Amazonas y Chocó) los resultados son muy diferentes: Chocó logró una reducción de casi el 40 por ciento, pero los demás de menos del 20 por ciento, e inclusive en Vichada aumentó. Solo disponer de más recursos no garantiza que se reduzca la pobreza.
Una verdadera descentralización en Colombia requiere otras reformas como la Ley de Ordenamiento Territorial que exige el artículo 288 de la Constitución, donde se deben establecer “la distribución de competencias entre la nación y las entidades territoriales”, y otros temas tales como si deben seguir existiendo los departamentos o por el contrario deben ser sustituidos por las regiones administrativas y de planeación.
También son indispensables para la descentralización, entre otras, el fortalecimiento de las capacidades administrativas de los entes territoriales para garantizar la eficiencia en el uso de los recursos, la mayor generación de recursos propios y sobre todo la conformación de órganos de control regionales verdaderamente independientes, para que no se descentralice más la corrupción y los mayores recursos no sean apropiados por criminales.
LOS RIESGOS PARA LA SOSTENIBILIDAD FISCAL
En cuanto a los riesgos de desequilibrio fiscal, la reforma tiene protecciones importantes: el primero, exigir que la transferencia de recursos sea compatible con la Regla Fiscal, es decir, que no aumente el endeudamiento del Gobierno central para pasarles palta a las regiones.
El segundo, que garantiza el anterior, es que “la transferencia de recursos fiscales, responsabilidades de gasto y competencias adicionales entre la nación y las entidades beneficiarias, (…) se hará de manera gradual, simultánea y equivalente”. Esto significa que al gasto del Gobierno central se le suman los mayores recursos del SGP, pero se deben restar gastos equivalentes de competencias que deben ser asumidas por departamentos y municipios.
El tercero, que las transferencias adicionales solo se empezarán a realizar cuando se expida la ley que distribuya las competencias, ley que es orgánica, que será presentada por el Gobierno y que debe tener aval del Ministerio de Hacienda. Mientras tanto, dice la norma, el SGP se seguirá calculando con la fórmula actual. En otras palabras, todo depende de la ley de competencias.
El problema político es que estas protecciones van en contra de las aspiraciones de los congresistas que, casi por consenso, aprobaron la reforma con la ilusión de que las regiones van a tener más plata de libre destinación para gastar, o que no aceptan que para cerrar brechas destinando más recursos a territorios pobres, habrá que disminuir lo que reciben los departamentos más ricos. Se trata de un juego de suma cero, pues no habrá recursos adicionales sino la redistribución de los que existen.
El riesgo entonces es político: la obligación de trasladar recursos es fija (39,5 por ciento de los ingresos) mientras que las protecciones que quedaron en la Constitución son abstractas y no cuantitativas. Traslado “Equivalente” de competencias, es un concepto ambiguo que el Gobierno lo puede interpretar como “Igual” al incremento de recursos del SGP, pero en el Congreso lo pueden interpretar como “parecido”, para que sea mayor.
Entonces, la ley de competencias que debe presentar el Gobierno antes de 12meses de seguro va a mantener el equilibrio fiscal, pero la votación del Congreso puede modificarla fijando una mayor transferencia de recursos que de competencias, aumentando así el déficit fiscal. Todo dependerá del capital político que tenga el Gobierno el año entrante para contener las aspiraciones de los políticos regionales (que son todos los congresistas de todos los partidos políticos).
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COLETILLA: Lo mejor de la reforma aprobada al SGP es que debe enterrar el regresivo referendo promovido por el gobernador de Antioquia que llevaría a que los departamentos ricos se queden con la mayoría de los impuestos, agravando la desigualdad con las regiones pobres.
