Radiografía de un modelo para no imitar: las lecciones para Colombia del fallido sistema energético de Ecuador

Peluquerías sin secadores, avenidas de semáforos muertos, negocios iluminados apenas por la esperma de las velas, restaurantes cerrados en cuyas neveras se pudre la comida, pantallas de celular sin señales disponibles.  Ecuador está apagado. Los parques, tan oscuros como bosques encantados, son el mejor lugar para los delincuentes. El país entero, 18 millones de habitantes, vive en penumbra, y todos esperan lo mismo: que llegue la luz. 

“Vivir con racionamientos de energía ha sido una experiencia bastante desagradable. A veces tengo que levantarme más temprano para lavar la ropa, bañarme y preparar la comida antes de los apagones”, cuenta Sergio Rodríguez, un joven estudiante de 22 años que vive con su mamá en Quito, la capital de Ecuador. 

Sergio es uno de los millones de ecuatorianos que, desde hace meses, sufren cortes de energía y racionamientos. A finales de junio, el país vivió un apagón masivo que dejó sin electricidad por casi una hora a casi toda la población, que ha tenido que cambiar sus rutinas para sobrellevar la vida en un país sin autosuficiencia energética. 

“Es incómodo tener que desconectar los electrodomésticos antes de los cortes y volver a conectarlos después para evitar daños por los saltos de energía. También he tenido que usar paquetes térmicos para conservar los alimentos y ser muy cuidadoso al comprar, ya que algunos productos en los supermercados están dañados”, dice Sergio. 

El joven estudia diseño gráfico de manera virtual. Sin electricidad tiene problemas para conectarse. La cotidianidad cambió desde finales del año pasado, cuando comenzaron los cortes de entre dos y tres horas por día, que, meses después, llegaron a ser de hasta ocho horas. Esa fue la respuesta del gobierno al punto más álgido de una crisis energética en que la sequía que trajo a la región el fenómeno de El Niño afectó las plantas de generación hidráulica del país y dejó a los ecuatorianos sin luz. 

Es un déjà vu para Ecuador, una historia que se repite en ese país cada 15 años y que Colombia también conoce bien por el apagón que vivió a principios de los noventa.  

Una clase de historia y geografía 

Ecuador y Colombia comparten una relación política, económica y cultural histórica. Los dos países se separaron en 1830, pero los 586 kilómetros de frontera que comparten refuerzan su cercanía. Sus condiciones geográficas son similares. Ambos son países biodiversos y ricos en agua, pues la cordillera de los Andes quiebra su geografía mientras que casi la mitad de su territorio es selva amazónica y el océano Pacífico enmarca el occidente de su territorio. 

Dadas estas condiciones, tanto Ecuador como Colombia basan la mayoría de su generación eléctrica en el agua, un recurso que abunda buena parte del año. 

La cordillera andina, que en Ecuador se conoce como la avenida de los volcanes, por la presencia de más de 50 de estos, divide en dos grandes regiones la hidrología de Ecuador: la vertiente occidental, los ríos de la costa y la sierra que desembocan en el Pacífico, y la vertiente oriental, los ríos de la sierra y la Amazonia que desembocan en el río Amazonas. 

“En Ecuador tenemos aproximadamente 5.700 megavatios (MW) instalados de potencia en centrales hidroeléctricas. La mayoría están en la vertiente oriental. Por eso las mayores centrales hidroeléctricas se ubican en esa región”, explicó a CAMBIO Ricardo Buitron Aguirre, consultor de proyectos hidroeléctricos y extécnico del antiguo Instituto Ecuatoriano de Electrificación (Inecel), entidad que se creó en 1961 y rigió al sector eléctrico del país por 37 años hasta su extinción a finales de los noventa, cuando se dio paso a la creación de empresas privadas de generación y transmisión.

Según el experto, la crisis energética de los últimos meses en ese país tiene varias causas: el régimen hidrológico en las centrales hidroeléctricas (la cantidad de agua que circula), el crecimiento de la demanda de energía año a año y una serie de decisiones históricas que se están pagando hoy.  

“El periodo de estiaje (nivel más bajo o caudal mínimo en ciertas épocas del año) de la vertiente oriental se suele presentar de octubre a marzo, pero hay años o meses en que se dan caudales más pandos. Eso produce una baja hidraulicidad y la capacidad energética disminuye significativamente”, explicó Buitron. 

Esto fue lo que ocurrió en Ecuador este año: se extendió la temporada seca, al igual que en Colombia y Venezuela, por el fenómeno de El Niño. 

En Ecuador, la dependencia de la energía hidráulica es alta. Según expertos consultados por CAMBIO, en condiciones normales, la generación de energía proveniente de esta fuente representa alrededor del 90 por ciento de la matriz; cerca del 10 por ciento es energía térmica que utiliza la combustión de carbón, fuelóleo o gas natural para transformar el agua en vapor y generar energía. Un porcentaje muy pequeño es renovables no convencionales como la eólica y fotovoltaica.

Sin embargo, según el Balance Energético Nacional 2022, que presentó el Ministerio de Energía y Minas de Ecuador en agosto del año pasado y es el más reciente, la participación de esta fuente de energía es del 74 por ciento, mientras que la generación térmica llega al 23 por ciento. 

“El sistema es mixto y debería preverse que en los periodos de estiaje dispongamos de las centrales térmicas para cubrir el déficit de recursos hídricos en las centrales hidroeléctricas, pero eso no se hizo”, dijo Buitron. Además de los 5.700 MW de capacidad instalada de las centrales hidroeléctricas, el país tiene aproximadamente 1.700 MW de centrales térmicas instaladas, pero, según el experto, solo están operativos entre 700 MW y 800 MW.
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“El problema es que no tenemos una disponibilidad de térmicas tan alta para cubrir la demanda. Y otro gran problema es la falta de gestión del sector público y la falta de mantenimiento, por años, a las centrales térmicas”, dijo Buitron.  

A diferencia de Colombia, donde hay un mercado libre de oferta de energía y existe una bolsa de energía en la que se regula el mercado y los precios, el sistema eléctrico ecuatoriano es estatal, los precios de generación son uniformizados o controlados. Esto implica una modificación en el precio de generación que asume el Estado para subsidiar el precio a los consumidores.  

Hasta los años setenta, cuando se descubrió petróleo en la Amazonia, Ecuador era un país muy pobre. La exportación de petróleo le dio un gran impulso a la economía y en 1972, cuando el militar Guillermo Antonio Rodríguez se tomó el poder, decidió usar esa riqueza súbita para dos cosas: la defensa nacional y la infraestructura para la generación de energía eléctrica.  

Junto con la banca multilateral, como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y varias compañías europeas, se financiaron las primeras grandes hidroeléctricas del país: Paute, a 115 kilómetros de la ciudad de Cuenca, al sur del país, y Agoyán, a 180 kilómetros al sureste de Quito. 

Pero el sistema no era del todo perfecto. 

“Los racionamientos son un problema repetitivo, no de ahora. En 1997 y 1998 sufrimos también cortes de energía. Ahí teníamos el parque técnico en óptimas condiciones, pero tuvimos problemas con la importación de diésel y eso generó racionamientos”, mencionó Gabriel Secaira Durango, consultor en temas energéticos.  

Por eso no es de extrañar que cuando Rafael Correa –quien gobernó por una década–, llegó al poder en 2007, quisiera cambiar el modelo energético. Correa impulsó una constituyente en Ecuador y con ella cambiaron muchas cosas. Según la Constitución de 2008 de ese país, el Estado es el responsable de la provisión de los servicios públicos, como la energía eléctrica.

¿La debacle del sistema? 

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“Todo funcionó bien hasta 2007, cuando el país eligió a un admirador de Hugo Chávez: Rafael Correa, que decidió dar un giro de 180 grados en sus relaciones internacionales, y decía que occidente, el FMI (Fondo Monetario Internacional), el Banco Mundial y otros organismos eran imperialistas y usureros, y se volcó a una nueva relación con China”, dijo a este medio Fernando Santos Alvite, exministro de Energía y Minas de Ecuador en dos periodos, entre 1987 y 1988, y entre octubre de 2021 y noviembre de 2023, en el reciente gobierno de Guillermo Lasso.

El Banco de Desarrollo de China (CDB por su cifra en inglés) se convirtió en un gran financiador de Ecuador, con préstamos garantizados con petróleo, con la condición de que las obras debían realizarlas compañías chinas. “Se contrataron ocho centrales hidroeléctricas con China, a un costo exorbitante y todas mal hechas”, criticó Santos Alvite.

A finales de 2009, Ecuador inició un programa de racionamientos debido a una nueva sequía. Según explicó a CAMBIO Secaira Durango, aunque el gobierno de entonces tomó la decisión de invertir en generación de energía, se presentaron retrasos en la operación que comenzaron a acumular un déficit energético. 

“Ahí comenzó el desabastecimiento, con esa falta de disponibilidad para el sistema nacional, además de otras malas decisiones de autoridades de la época que confiaron en que se tenía la suficiente potencia instalada. Los últimos gobiernos no se han preocupado por hacer mantenimiento a las termoeléctricas. Ha habido negligencia en ese sentido. Ahora se dice que no ha habido plata, pero hay formas de solucionar el tema, que es llamando a la participación privada”, indicó el experto. 

Colombia, el arma de doble filo para el sistema ecuatoriano

Desde 2003, Colombia y Ecuador tienen un esquema comercial entre los dos mercados eléctricos que permite enlazar y enviar recursos energéticos en ambos sentidos. Una parte de la energía de Ecuador se abastece desde Colombia y, gracias a esa interconexión, Colombia provee a Ecuador alrededor de 450 MW/hora, cerca del 8 por ciento de la energía que consume la pequeña nación. Un soporte fundamental. 

Conforme más ha crecido la demanda, año tras año el sistema ecuatoriano se ha vuelto cada vez más dependiente de condiciones externas, pues no es autosuficiente.  

Pero como el fenómeno de El Niño también estaba haciendo estragos de este lado de la frontera, Colombia comenzó a ponerle restricciones a las exportaciones de energía. “El ministro Andrés Camacho nos dijo: ‘No les voy a vender electricidad generada con hidroeléctrica, porque quiero mantener el reservorio de las presas. Solo les voy a vender generación térmica’. El tema es que esa es más cara”, comentó a CAMBIO Santos Alvite, quien estaba al frente del ministerio el año pasado cuando comenzó la temporada seca. 

El déficit de energía de Ecuador en los últimos meses llegó a ser de entre 800 MW o 1000 MW. Con las importaciones de energía de Colombia hubiesen solucionado la mitad, pero la decisión no dependía de Ecuador. 

El exministro Santos Alvite fue acusado por la Asamblea Nacional de la República del Ecuador (el antiguo Congreso) de ser el principal responsable de la crisis energética actual. A finales de abril de este año, el Parlamento ecuatoriano aprobó una moción de censura en su contra que lo inhabilita para ocupar cargos públicos por dos años. Santos Alvite tiene 80 años. 

CAMBIO le consultó al exministro por las medidas que se tomaron –o no–, en el gobierno Lasso. “No fue culpa mía, en un año no puedo arreglar un problema que viene de muy lejos, pero me censuraron. El Congreso está investigando con un contexto negativo en busca de buscar culpables y no soluciones”, dijo. 

Para suplir el déficit de energía se intentó contratar el suministro de energía eléctrica vía barcazas provenientes de Turquía, pero tampoco se logró concretar esa opción. “Acá la burocracia es tan enredada que no pudimos contratar las barcazas –dijo Lasso–. Tuvimos apagones en octubre, noviembre y diciembre. Llovió en enero y se olvidaron del problema, pero en abril vino otra pequeña sequía y volvimos a tener apagón”, criticó Santos. El exministro reconoció a este medio que “el Estado ya no tiene dinero para hacer nuevas plantas y necesita abrirse al sector privado”.

El gobierno actual, el de Daniel Noboa, arrancó en noviembre de 2023. Noboa nombró a la internacionalista experta en el sector Andrea Arrobo Peña ministra de Energía, pero solo duró cuatro meses en el cargo y salió acusada de sabotaje y con una denuncia penal en su contra. CAMBIO la contactó, pero la exfuncionaria no quiso dar declaraciones. 

Tanto para Buitron como Secaira Durango, los expertos, la política le jugó otra vez en contra a las decisiones técnicas. “El gobierno falló en la comunicación. Los sistemas no son infalibles, tienen un grado de garantía, que requiere que el suministro no sea continuo. Eso tiene que informarse a la sociedad para que sepan cómo organizar su cotidianidad.  Teníamos una consulta popular, el presidente salió a indicar que Guayaquil no podía aguantar más cortes de energía y anunció que se suspendían. Pero eso fue una declaración política y eso no pasó, por el contrario, aumentaron”, aseguró Buitron. 

Para dar solución a la crisis, Ecuador aprobó este año, en enero, una Ley de Competitividad Energética, la ‘Ley No Más Apagones’, cuyo objetivo fundamental es incrementar la oferta de generación de electricidad promoviendo la inversión en el sector. La promesa de la exministra Arrobo no se cumplió y tres meses después de la aprobación volvieron los cortes de electricidad. 

Una fuente cercana al gobierno de Noboa, que prefirió no ser citada, reconoció a CAMBIO que el faltante de inversión en el sector es de 10.000 millones de dólares, aproximadamente 40 billones de pesos colombianos si se hace la conversión, pero el sistema no es competitivo ni atractivo para los privados. 

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“No es soplar y hacer botellas. Si entrara la inversión privada podría haber mayor confiabilidad, pero ahí se golpearía el asunto de costos. Es un análisis técnico, pero también se mira desde lo político. No se puede privatizar por completo, pero tampoco el Estado puede hacerse cargo de todo. Se requiere una reforma estructural, pero puede ser difícil”, dijo la fuente.

¿Lecciones aprendidas de parte y parte? 

Del otro lado de la frontera, la situación de Ecuador se mira con recelo. Colombia salió bien librada de la crisis energética en términos generales. Se encendieron las térmicas, se programaron racionamientos de agua para cuidar los embalses y se tomaron medidas de emergencia temporales para garantizar el servicio de electricidad. 

Sin embargo, con las alertas del primer semestre del año y finales de 2023, volvió a la memoria colectiva el fantasma del apagón que se vivió entre 1992 y 1993, cuando buena parte de Colombia pasó meses con racionamientos de energía durante el gobierno de César Gaviria.

En ese entonces se dio otra tormenta perfecta para un caos energético: un fuerte fenómeno de El Niño que dejó casi sin agua al sistema interconectado, sumado al mal mantenimiento de las centrales térmicas, problemas financieros de las empresas eléctricas, y los retrasos y sobrecostos en la construcción de la hidroeléctrica de El Guavio. Algo muy similar a lo que le pasa hoy a Ecuador, casi como un espejo. 

Todo eso llevó a la apertura del sistema a los privados y a un nuevo esquema energético en el país con la reestructuración del Ministerio de Minas y la creación de la Comisión de Regulación de Energía, hoy conocida como la Comisión de Regulación de Energía y Gas (Creg), que regula estos servicios públicos y emite normas conforme a temas como, por ejemplo, las tarifas de la energía eléctrica.

Por eso, para varios expertos del sector se ha generado zozobra por algunos mensajes que resuenan en el ámbito político proponiendo mayor control del Gobierno sobre los servicios públicos, la intención de una nueva ley para el sector, así como el problema de interinidad que enfrenta la Creg por más de un año, o el llamado a una constituyente que ha hecho el presidente Gustavo Petro. 

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“Nosotros ya sufrimos lo que Ecuador está sufriendo otra vez y ha sufrido por los últimos 30 años. Ya tomamos decisiones muy importantes después de la Constitución de 1991. Cada vez es más claro que un sector eléctrico estatizado es muy complejo de manejar, se debe reaccionar muy rápido y tomar decisiones importantes para que no se apague un país y eso no pasa cuando se estatiza un sector como este”, aseguró Alejando Castañeda, director ejecutivo de la Asociación Nacional de Empresas Generadoras (Andeg).

Andeg es un gremio que agrupa a 14 empresas de generación de energía en Colombia, las térmicas, y que representan el 24 por ciento de la capacidad de generación colombiana. Castañeda menciona que cuando se dio el apagón nos habíamos confiado en que teníamos los embalses y cuando se prendieron las térmicas "nos enredamos la vida porque no se les había hecho mantenimiento porque había otras prioridades de gasto”, dijo. 

El director del Centro Regional de Estudios de Energía (Cree) y exministro de Minas y Energía Tomás González Estrada reconoció que en los sistemas públicos “es fácil que se politicen las decisiones, lo que frecuentemente termina en tarifas artificialmente bajas y en falta de recursos de inversión”. Ese, según González, era el sistema que tenía Colombia cuando sufrió el apagón de principios de los noventa y llevó al país “a pasarse a un sistema montado sobre la inversión privada y la regulación independiente”. 

Para el experto, la intervención es bienvenida desde que sea desde una regulación técnica basada en principios de calidad, eficiencia y sostenibilidad, pues los servicios públicos están sujetos a monopolios naturales que requieren regulación. 

Por el contrario, dijo González, es “una fuente de problemas si la intervención es para reducir la competencia, fortalecer los monopolios públicos y tener tarifas artificialmente bajas que puedan poner en riesgo la adecuada remuneración del servicio. Ojalá el Gobierno hiciera lo segundo, comenzando por nombrar comisionados técnicos e independientes en la Creg como lo establece la ley”.

Los cambios que se dieron en los noventa fueron importantes. La Constitución de 1991 permitió la inversión privada en muchos sectores, entre ellos el energético. La creación de la Creg le dio herramientas al sector para tener una regulación más firme, y ese es un elemento que destacan no solo a nivel nacional sino los mismos ecuatorianos.  

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“Cuando Colombia vivió una crisis así en los noventa abrió el mercado, creó un fondo de garantía para garantizar a los privados el pago de sus inversiones, y funcionó muy bien, llegaron muchas centrales térmicas, y eso dio un gran alivio al sistema. Retroceder a esas posibilidades sería un error. El sistema colombiano es un gran sistema, las bolsas ayudan a que las tarifas se ajusten tanto a los inversionistas como al usuario”, comentó a CAMBIO Secaira Durango. 

En medio de la política de transición energética que está impulsando el Gobierno, por ejemplo, el presidente Petro ha arremetido en varias ocasiones contra la generación térmica, por el uso de combustibles fósiles que requieren estas plantas. 

En febrero, Petro aseguró en declaraciones públicas que, de reemplazarse todas las térmicas por energía limpia, bajarían las tarifas de energía eléctrica en Colombia.  "Si en el Ministerio de Minas y Energía y en la Upme (Unidad de Planeación Minero Energética) la tesis sigue siendo que las energías limpias son un complemento de las energías sucias, no nos sirven. La orden del presidente es que esa concepción deje de existir", dijo, en ese entonces. 

Castañeda, por el contrario, señala que, aunque todas las energías renovables son bienvenidas, lo que permite que entren nuevas energías al sistema es contar con todas las fuentes de energía disponibles para respaldar ese proceso, en especial si se considera que Colombia tiene previsto un déficit de energía a partir de 2027. 

“En los momentos de hidrología crítica, donde falta agua, sol o viento se tiene que tener siempre un respaldo seguro, que funcione, y que prenda inmediatamente cuando se necesite. Querer incluir energías renovables sin tener clara la transición termina reflejándose en las tarifas. Reemplazar las térmicas por renovables al ciento por ciento le costaría al país ocho reformas tributarias, según cálculos de Fedesarrollo y hay que mirar quién termina pagando eso”, dice el dirigente gremial. 

La situación climática tiene ciclos. El fenómeno de El Niño ya se declaró superado; por el contrario, nos preparamos para una nueva temporada de lluvias y el fenómeno de La Niña, pero lo que vivió Colombia y Ecuador en términos hidrológicos se puede volver a presentar en la próxima temporada seca. 

Inés Elvira Vesga, socia de la firma Holland & Knight y experta en asuntos regulatorios de energía, reconoce que en los próximos años se pueden presentar situaciones de riesgo para el sistema ante el cambio climático que pueden llevar a nuevos racionamientos: “Para evitar esto, se requiere la implementación permanente de políticas de ahorro y eficiencia energética, la penetración de los renovables, la exploración y explotación de gas, para poder mantener nuestro seguro, que son las térmicas y el avance de los proyectos de transmisión”.

Vesga sostiene que Colombia ha construido desde hace 20 años un sector eléctrico resiliente a través de mecanismos regulatorios que han permitido que en momentos de sequía las térmicas entren a suplir el déficit.  “Lo acabamos de vivir con la disminución del nivel de los embalses, el país no se apagó y las térmicas llegaron a cubrir el 50 por ciento de la demanda”, dijo. 

La abogada asegura que preocupan los mensajes y medidas del Gobierno en relación con la Creg, y frente al papel de las empresas privadas en los sectores de servicios públicos, como la salud y la energía. “Se construye desde el reclamo y no desde el reconocimiento a un sector que en décadas ha logrado no apagarse –dijo Vesga–. Cualquier intervención que se haga a la regulación debe provenir de decisiones técnicas muy bien estudiadas y actualmente tenemos un gravísimo vacío en el regulador”. 

Para garantizar la autosuficiencia energética se necesitan regulación, inversiones y el trabajo conjunto entre el sector privado y el sector público. El presidente del Grupo Energía de Bogotá (GEB), Juan Ricardo Ortega, le mencionó a CAMBIO que el país necesita al menos 2.000 millones de dólares al año en inversión durante los próximos cuatro años para no entrar en problemas críticos y reconoció que el Estado no puede hacer esto solo y necesitan autorizarse más inversiones privadas. 

“El Gobierno tiene que autorizar que se invierta en líneas (de transmisión). Eso solo se puede hacer si alguien lo paga. Para eso se necesita autorizar el aumento de la inversión de la tarifa. Pero como no quieren que aumente la tarifa, no dejan hacer la inversión. Y eso baja la calidad del servicio. Pero la gente piensa que la calidad del servicio es porque las empresas son malas”, indicó Ortega. 

Por el contrario, comentó, en países como Ecuador las empresas están “muy politizadas”. Esto encarece la contratación, genera sobrecostos y termina atrasando los proyectos. “Por eso los proyectos no se terminan o no terminan a tiempo –dijo Ortega–, y hace que no se tenga la capacidad de reaccionar porque no se tiene la infraestructura que necesitan y terminan pagando todos los usuarios porque se quedan sin electricidad. Hoy son muy vulnerables porque dependen de Colombia, y Colombia está pasando por problemas.  Y van a pasar más problemas por la escasez de gas y de inversión”. 

Con las decisiones que está tomando Ecuador hoy, bien podría pensarse que aprendió de la experiencia de Colombia de hace 30 años. Pero construir un sistema energético no es tarea sencilla. Requiere de años, de dinero y del desarrollo de proyectos. Colombia también puede aprender de la experiencia de Ecuador para sus futuras decisiones, de la estabilidad jurídica que hoy no tiene, del sistema poco competitivo que está buscando tímidamente llamar la atención del sector privado. De una crisis casi anunciada.