La arriesgada apuesta del Gobierno de llevar los gastos al límite

El pasado 16 de junio, el Ministerio de Hacienda presentó el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), con la actualización del Plan Financiero para 2023 y la primera versión del plan de 2024. Las nuevas proyecciones incluyen más gasto, más déficit fiscal y menos ingresos, por la sospecha de menor desempeño de la economía no ya en Colombia sino en el mundo entero.

La apuesta del Gobierno parece ser llevar el marco fiscal al límite, gastando lo que tenga sin ahorrar un solo peso, en una época en la que es muy probable que los ingresos disminuyan.

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Según el marco fiscal, la economía colombiana ya no crecerá 1,3 por ciento este año, sino 1,8 por ciento; la inflación cerrará el año en 9,2 por ciento; y el déficit fiscal –calculado por José Antonio Ocampo en 3,8 por ciento–, rondará el 4,3 por ciento; mientras el gasto del gobierno central será de 23,6 por ciento del PIB.

Anif calcula que eso significa un incremento del gasto de 2 puntos porcentuales del PIB, si se le compara con 2022, explicado principalmente por la adición presupuestal de 16,9 billones de pesos aprobada por el gobierno. Para 2024, el Observatorio Fiscal de la Javeriana estima que ese gasto aumentaría otros 1,4 puntos porcentuales, lo que equivale a 25,5 billones de pesos adicionales.

Tanto a Anif como al Observatorio de la Javeriana les preocupa que el crecimiento de los ingresos no sea igual al crecimiento del gasto, y que la regla fiscal termine cumpliéndose, como se dice coloquialmente, a ras con apenas; más en un año de desaceleración económica que puede dificultar mucho el cumplimiento de las metas. 

“El menor ajuste de las finanzas públicas respecto al proyectado en la Actualización del Plan Financiero 2023 estaría asociado a la materialización de choques macroeconómicos adversos, en particular la caída del precio internacional del petróleo y a la mayor contracción a la inicialmente esperada en las importaciones, junto con algunas contingencias que disminuyen los ingresos tributarios y los recursos de capital, respectivamente”, dice el documento del Ministerio de Hacienda.

Por qué cumplir la regla fiscal

Desde 2012, Colombia debe cumplir con una senda de reducción del déficit fiscal –el faltante entre lo que el Gobierno nacional gasta y lo que le ingresa–. La senda se ha modificado constantemente, aunque siempre se cumple el principio general: cada año debe haber menos déficit fiscal. 

La excepción fue 2020 y 2021, el momento de la pandemia, que obligó a todos los países del mundo a elevar el gasto para atender la emergencia sanitaria. Superada la crisis humanitaria, a la regla se le hizo un ajuste: también debe disminuir el nivel de deuda del gobierno hasta llegar a su nivel ancla: 55 por ciento del producto interno del país. En todo caso, la deuda nunca podrá superar el 71 por ciento del PIB.

En diciembre de 2022, cuando se presentó la actualización del Plan Financiero 2023, el Gobierno estaba seguro de cumplir con un déficit fiscal de 3,8 por ciento. El Ministerio de Hacienda calculaba que el déficit podría llegar a ser hasta de 4,1 por ciento, lo que significaba un sobrecumplimiento de la regla de 0,3 puntos porcentuales. Ese cálculo incluía los recursos adicionales de la reforma tributaria, que garantizó ingresos adicionales por 25,4 billones de pesos. 

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Seis meses después, el Gobierno dice que tendrá un déficit fiscal de 4,3 por ciento este año –inferior al 5,3 por ciento alcanzado en 2022–, pero de 4,5 por ciento en 2024, principalmente por el mayor pago de intereses de deuda, como consecuencia del generalizado aumento de las tasas de interés propiciado por la inflación. De hecho, el Marco Fiscal de Mediano Plazo reconoce que el pago de intereses será el mayor reto de 2024.

“Para esto, se prevé el uso de la disponibilidad final de 2023 en el marco de la estrategia de prefinanciamiento, y nuevos desembolsos”, añade el documento. En plata blanca, esto significa que el gobierno planea usar parte de los recursos que le sobren este año y pedir nuevos créditos para pagar la deuda.

Además, añade el documento, “en 2024 la deuda neta y bruta del Gobierno nacional Central interrumpirían momentáneamente su senda decreciente como resultado de la desacumulación de activos financieros que realizará la tesorería para hacer frente a las obligaciones de deuda, la desaceleración de la economía colombiana y la persistencia de la inflación”. 

Para el Observatorio Fiscal de la Javeriana, “el margen fiscal tan estrecho proyectado por el Gobierno es una pésima señal para los mercados, podría encarecer la deuda y dificultar la financiación del gasto. Esto se traduce en mayores intereses a largo plazo. Si bien este aumento de intereses no afecta directamente la regla fiscal, sí impacta el balance primario y, en consecuencia, las finanzas del país. Cumplir con la regla sin considerar las implicaciones en otros balances puede tener consecuencias negativas en las finanzas públicas”.

El problema del gasto

Para que la economía colombiana crezca 1,8 por ciento, el Ministerio de Hacienda calcula que el gasto aumente 0,7 por ciento. El gasto de los hogares crecería apenas 0,4 por ciento, mientras que el del gobierno lo haría en 2,4 por ciento, es decir 8 veces más que en 2022, que fue de 0,3 por ciento.

Esto estaría sustentado en un presupuesto de 422,5 billones de pesos. Según el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el gasto primario del Gobierno alcanzaría el récord de 19,2 por ciento del PIB por la adición presupuestal con los recursos de la reforma tributaria, “junto con un incremento en algunos de los rubros inflexibles del funcionamiento y que tienen presiones al alza, en línea con lo contemplado en el Presupuesto General de la Nación (PGN) vigente para 2023”, incluido el pago del déficit del Fondo de Estabilización de Precios de los combustibles (FEPC).

Sin embargo, advierte el documento, el balance primario del país no tendría ni déficit ni superávit; llegaría a 0 por ciento este y el próximo año. En el caso de 2023, Hacienda argumenta que esto se debe a un incremento de 3 puntos porcentuales en los ingresos totales del gobierno central, mientras que el aumento del gasto sería de 2 puntos del PIB. 

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Pero los expertos advierten que la apuesta es arriesgada si se tiene en cuenta el riesgo de una mayor desaceleración económica en Colombia y en el mundo. Anif destaca que, en realidad, en 2023 los ingresos van a bajar 1,3 puntos porcentuales frente a lo calculado inicialmente, por el menor precio del petróleo y del dólar, lo que significa que el país recibiría 1,6 billones de pesos menos, pero se gastaría 1,2 billones de pesos más por el pago de deudas, cuyos intereses son más altos gracias a la mayor inflación.

Por su parte, el Observatorio Fiscal de la Javeriana resalta que en 2024, cuando además se espera un mayor déficit fiscal, el gasto primario sin contar el déficit del FEPC –que debería ser más bajo por la subida de precios de los combustibles– aumentaría en 31,3 billones de pesos. Al mismo tiempo, el próximo año el Gobierno espera recibir 27 billones de pesos adicionales por resolución de litigios, una meta que, según el observatorio, “no parece ser realista”. 

El Comité de la Regla Fiscal tendrá que pronunciarse en los próximos días sobre el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Por ley, el Comité debe opinar sobre los supuestos macroeconómicos y la consistencia de los escenarios fiscales del Marco con el cumplimiento de la regla fiscal. Y aunque sus recomendaciones no obligan al Gobierno, sí envían señales al mercado de qué tan responsable es el Gobierno con las finanzas públicas. 

Las arcas de la nación

En 2023, según las cuentas del Ministerio de Hacienda, los ingresos totales alcanzarán "un máximo histórico” de 20,5 por ciento del PIB, gracias especialmente a las reformas tributarias de 2021 y 2022, que aumentan el recaudo tributario en 2,6 puntos porcentuales frente al año anterior. 

Pero el promedio de los ingresos tributarios del país entre 2025 y 2035 sería de 18,2 del PIB, según los cálculos de Anif, lo que impone un reto adicional para las finanzas públicas, si se tiene en cuenta que el gasto público va a subir en promedio a 22,5 por ciento en esos mismos años, en parte, por la creación de nuevos gastos.