Reforma pensional: demasiado costosa para tan pocos resultados

De la reforma pensional que planea el Gobierno se sabe menos que de la laboral, aunque el Ministerio de Trabajo ha dicho que presentará ambas reformas al Congreso el próximo 16 de marzo. 

Aunque la cartera ha adelantado reuniones con gremios y sindicatos para hablar de pensiones, ni la ministra ni el presidente de Colpensiones se presentan a los eventos a los que han confirmado asistencia. De hecho, esta semana aplazaron la mesa de diálogo que tenían programada para el martes y la dejaron para el viernes 3 de marzo.

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Por ahora, los sindicatos, gremios, políticos y académicos se basan en una presentación de PowerPoint para evaluar la idea de reforma pensional del Gobierno, que cambiaría el sistema a uno de pilares para eliminar la competencia entre Colpensiones y las AFP, y trasladaría al 89 por ciento de los cotizantes del régimen privado a Colpensiones, lo que le daría a la estatal un flujo cercano a los 24,7 billones de pesos cada año. 

Con esa información, el profesor de la Universidad de los Andes Óscar Becerra destaca como positivo que la reforma considere el sistema de protección económica a la vejez. También, el pilar solidario, que debe expandirse y fortalecerse para incluir a más adultos mayores sin ingresos; elimina la inequidad horizontal de los trabajadores que reciben una pensión según el régimen en el que están y pone un tope superior a las cotizaciones a Colpensiones. Por lo tanto, elimina las megapensiones.

Pero también hay varias sugerencias para mejorar el proyecto, así como líneas rojas de parte del mismo Gobierno. Por ejemplo, el ministro de Hacienda, José Antonio Ocampo, ha advertido que es necesario proteger el ahorro de la nación –que hoy en buena parte depende de las cotizaciones hechas en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) manejado por las AFP–. 

Ricardo Bonilla, presidente de Findeter, advirtió este miércoles primero de marzo, en un foro pensional organizado por Anif, Fedesarrollo y la Universidad de los Andes, que “las cotizaciones, en el régimen que sea, tienen destinación específica y no pueden desviarse. La ley es clara: el pilar solidario se financia con recursos del Presupuesto General de la Nación, que tiene varias fuentes”.

La otra advertencia en la que coinciden académicos y economistas es en que, como está propuesto, el sistema de pilares permitiría que el país cumpla con la regla fiscal pero aumentaría 2,7 veces el pasivo pensional, una deuda que se cuenta por separado y que en el futuro se tendrá que asumir con más deuda o con impuestos. El déficit de cuenta corriente también subiría. En cambio, la reducción de la desigualdad sería baja. 

Los números rojos de la propuesta

Becerra empieza por advertir que, por ahora, no se sabe de dónde saldrán los recursos para expandir el pilar solidario, que será el encargado de cumplir la promesa de pagar medio salario mínimo mensual a cada adulto mayor no pensionado. “¿Colpensiones tendrá ajustes en sus gastos para pagar los subsidios pensionales? Eso determinará la evolución del balance fiscal futuro”, dijo el profesor.

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Según sus cálculos, no ponerle una financiación clara al pilar solidario y expandirlo significa multiplicar por 2,7 el valor presente neto de la deuda pensional, que hoy, según Anif, es de 580 billones de pesos; es decir, quedaría en 1.566 billones de pesos, casi lo mismo que el producto interno bruto del país, que en 2022 llegó a 1.463 billones de pesos.

Pero habría un impacto más inmediato. Santiago Montenegro, presidente de la Asociación de Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías (Asofondos), afirmó que la propuesta de reforma pensional del Gobierno aumentaría el déficit de cuenta corriente en 2 puntos porcentuales, es decir que lo llevaría del actual 6,2 por ciento a 8 por ciento: “Pensar que se pueden traer 8 puntos porcentuales de PIB del exterior para cubrir eso nos dejaría en una situación similar a la de 1999”.

Además, los expertos aseguran que la propuesta es costosa y tiene poco impacto en la reducción de la desigualdad. Fedesarrollo calcula que la propuesta apenas lograría pasar el índice Gini, que es una de las medidas internacionales para medir la desigualdad en los países, del actual 52,92 a 49,36, con un costo de 35,5 puntos porcentuales del PIB.

Esto se debe, explicaron Luis Fernando Mejía, de Fedesarrollo, y Mauricio Santa María, de Anif, a que la reforma no tiene en cuenta el alto nivel de informalidad laboral y que buena parte de los subsidios pensionales terminan en manos de los jubilados de mayores ingresos, por el diseño de la tasa de reemplazo y las condiciones para obtener una pensión.

Otra forma de explicarlo es la de Santa María: si se estima que este año el Estado recaudará 60,5 billones de pesos por el impuesto IVA, el presupuesto destinado a pago de pensiones (49,5 billones de pesos) consume el 82 por ciento de ese recaudo y se destina apenas a 2,5 millones de jubilados. 

Si se suman los recursos por fuera del presupuesto nacional destinados a pensiones de Colpensiones y regímenes especiales, el monto sube a 79,2 billones de pesos y podría duplicar el presupuesto de este año para el sector salud, que es de 75 billones de pesos. Sobrarían algunos billones.

El impacto en la deuda y el mercado de capitales

“La otra pregunta es cuál será el impacto de la reforma en el mercado de capitales, pues las AFP son un jugador importante”, dijo el profesor Becerra. 

Mejía, director de Fedesarrollo, aclaró: “Las AFP tienen el 25 por ciento de los TES, los títulos de deuda de la nación, lo que equivale a 112,7 billones de pesos –eso, además, por casualidad, equivale al 25 por ciento de su portafolio de inversión–. En ese contexto, el umbral de salarios mínimos que vayan a Colpensiones es importante porque el Gobierno tendría un problema de financiamiento de la deuda pública, si se gasta en otra cosa ese dinero que le entraría; debería ahorrar una parte importante para evitar un desfinanciamiento”.

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En el mismo sentido, Andrés Escobar, ex viceministro técnico de Hacienda, preguntó en el seminario sobre pensiones: “Si le quitan el 86 por ciento del flujo a las AFP ¿quién va a comprar los TES? ¿A qué costo se van a vender los TES? Además, dudo que si se reduce el flujo de las AFP en TES, los inversionistas extranjeros se queden y ellos tienen otro 25 por ciento de la deuda pública. Así no podría funcionar adecuadamente ese mercado porque los inversionistas extranjeros diferentes a los que compran TES no van a entrar a suplir esa demanda”.

A lo que se refiere Escobar es a que si el pilar contributivo del sistema pensional se hace como propone el Gobierno y allí se concentran todos los cotizantes con salarios entre uno y cuatro salarios mínimos, a las AFP les quitarían el 86 por ciento del flujo de cotizaciones, lo que le permitiría a Colpensiones tener los conocidos 24,7 billones de pesos anuales.

Pero ese mismo flujo de recursos es el que permite que los portafolios de las AFP tengan el volumen suficiente para tener una posición relevante en el mercado de valores y en el de deuda pública.

Otro problema, advirtió el también ex viceministro técnico de Hacienda Juan Pablo Zárate, es que esto puede debilitar aún más el nivel de ahorro del país, que ya ha bajado bastante durante los últimos años y se ubica en el 15 por ciento del PIB, un nivel bajo para un país como Colombia.

Por otro lado, Andrés Velasco, director técnico del Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF) agregó que, tal como ha prometido el Gobierno, es posible cumplir con la regla fiscal con la propuesta de reforma pensional. Pero esto no implica que no se agrave el problema del pasivo pensional y que no se hagan más apretadas las cuentas para el futuro. 

Velasco explicó que esto se debe a que la herramienta de la regla fiscal no tiene en cuenta el pasivo pensional, dado que esta deuda futura se contabiliza de otra manera. Por esta razón, lo recomendable es que, además de cumplir la regla fiscal, se ahorren los recursos que dejen de recibir las AFP y empiece a recibir Colpensiones, en lugar de que, como ha propuesto el Gobierno, eso libere presupuesto para otros fines.

Las soluciones

Los expertos, el Gobierno y los trabajadores coinciden en que se necesita una reforma del sistema pensional para ampliar su cobertura y mejorar sus condiciones, así como para eliminar subsidios regresivos que terminen en manos de quienes más ingresos tienen. 

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Y dado que el Gobierno insiste en un modelo de pilares, los expertos también sugieren este sistema, pero con modificaciones para reducir el impacto en las cuentas de la nación y en el mercado de capitales, y mejorar las cifras de desigualdad. 

Aunque con diferencias, las propuestas coinciden en que un pilar solidario de medio salario mínimo para los adultos mayores sin pensión es demasiado ambicioso y el país no podría cumplirlo por su costo. En su lugar, unos proponen un subsidio del valor de la línea de pobreza monetaria extrema; otros, un subsidio del valor de la línea de pobreza monetaria, que es un poco más alto. A eso podrían unirse los Beneficios Periódicos (BEPS) que, fortalecidos y con una mejor promoción, pueden incentivar un poco más de ahorro en la población y así incrementar progresivamente los ingresos de los adultos mayores. 

Para el pilar contributivo también hay discusiones sobre si este debería limitarse a uno o dos salarios mínimos. En lo que sí coinciden los expertos es en señalar que un nivel más bajo de los cuatro salarios mínimos acabaría con subsidios regresivos en el futuro, lo que también mejoraría las cuentas nacionales. De ahí en adelante estaría el pilar de contribuciones a las AFP, según el nivel de ingreso de los trabajadores. 

Pero, además de eso, la reforma también necesitará cambios para incentivar que más personas coticen al sistema y ahorren sobre su futuro, así sean informales y sus ingresos no sean constantes o sean variables en el tiempo.