Dos visiones distintas sobre el Estado: Musgrave vs. Buchanan

Este artículo presenta, de manera sucinta, dos visiones distintas de la organización fiscal del Estado moderno. Ambas visiones están pensadas para Estados democráticos. Ambas fueron desarrolladas durante la segunda mitad del siglo XX. Y ambas aportan posibles soluciones a los problemas fiscales que aquejan a Colombia y a otros países del mundo. El debate político al respecto, casi sobra decirlo, necesita un mejor entendimiento sobre el papel del Estado, así como sobre sus límites y extravíos.

Especial Imaginar la Democracia

La primera visión, que en la literatura académica se conoce como el enfoque de Finanzas públicas, empieza por definir las funciones fiscales del Estado. Richard A. Musgrave (1910-2007), el economista que inició y desarrolló esta tradición académica, señaló, desde los años cuarenta del siglo pasado, tres funciones fundamentales: la provisión de bienes públicos (el sistema de justicia, las autopistas, los parques públicos, la vigilancia epidemiológica, entre otros), la redistribución que persigue, así sea parcialmente, la justicia social o la igualdad de oportunidades y los estímulos macroeconómicos que buscan estabilizar la economía.

Las tres funciones, argumenta Musgrave, presuponen la posibilidad de acuerdos colectivos, esto es, la existencia de comunidades que deciden voluntariamente aportar a una bolsa común para garantizar algunos fines de eficiencia y equidad. Musgrave dice, en defensa de su idea del Estado, que “las políticas públicas existen no como una aberración al orden natural de los mercados privados, sino como un medio igualmente válido y natural de resolver diferentes problemas”. En algunos casos, supone Musgrave, la solución pública es la más adecuada. En otros, la solución privada o de mercado puede funcionar mejor. Pero ambas son, en esta visión, igualmente defendibles.

Al mismo tiempo, el Estado existe —argumenta Musgrave— porque los ciudadanos manifiestan o expresan, a través del voto, por ejemplo, una idea de la justicia social, una especie de acuerdo (así sea cambiante) sobre los niveles de pobreza o desigualdad que no son tolerables y que demandan, por lo tanto, una intervención remedial. Musgrave es muy claro al respecto, no esconde sus ideas políticas: “Sin un sentido de la justicia social, la buena sociedad no puede ser definida y sin una definición de la buena sociedad, la democracia no puede funcionar”.

El Estado existe —argumenta Musgrave— porque los ciudadanos manifiestan o expresan, a través del voto, por ejemplo, una idea de la justicia social, una especie de acuerdo (así sea cambiante) sobre los niveles de pobreza o desigualdad que no son tolerables y que demandan, por lo tanto, una intervención remedial

La visión de Musgrave, que surge de las ideas socialdemócratas europeas y tuvo un desarrollo posterior en las universidades bostonianas, tiene un énfasis normativo. Enfatiza, por ejemplo, los impuestos equitativos, la maximización de una función de bienestar colectiva y el uso de análisis de costo-beneficio para priorizar inversiones públicas. No parte de un tamaño ideal del Estado. No habla de Estado grande o pequeño. El Estado, en esta visión, es tan grande como lo desean los ciudadanos. El gasto debe, eso sí, ajustarse a la capacidad fiscal, al recaudo.

Este énfasis normativo —dice Musgrave— no intenta describir el mundo, sino plantear (a los gobiernos, sobre todo) un conjunto de políticas óptimas o eficientes. Musgrave asume, si se quiere, la posición de consejero económico que tiene influencia en los líderes políticos. Su visión es tecnocrática. Para bien y para mal. Ya lo veremos.

La segunda visión, que contrasta con la primera (pero no necesariamente la reemplaza), se conoce con el nombre de Elección pública (Public choice, en inglés). Está asociada con la llamada Escuela de Virginia y con el economista estadounidense James M. Buchanan (1919-2013), formado en la Universidad de Chicago. Buchanan ganó el Premio Nobel en 1986. Musgrave nunca lo obtuvo. Tal vez porque fue más un gran sintetizador que un pensador original.

James Buchanan tampoco escondía sus ideas políticas. Señaló, a finales del siglo pasado, en una conferencia compartida con Musgrave en Múnich, Alemania, que la “democracia parecía incapaz de controlar sus propios excesos y estaba cayendo en el caos bajo el peso de un gobierno que hacía las veces de Leviatán”. La tradición de Elección pública tenía claramente un acento libertario.

Buchanan dice, de manera interesante, que los economistas educados en la Universidad de Chicago nunca aspiraron, con unas pocas excepciones, a ser consejeros de gobierno o tecnócratas, y nunca creyeron que podían tener la atención del príncipe. Su énfasis fue siempre el entendimiento y la defensa de las formas de cooperación espontánea que ocurren en los mercados. Si Musgrave hizo énfasis en las fallas de mercado, Buchanan hizo lo propio con las fallas de Estado. 

Su enfoque fue siempre menos prescriptivo. Quiso —así lo afirmó recurrentemente— describir el mundo de la política como era, no como debería ser. Sugirió que la visión de Musgrave era un poco ingenua, que confiaba demasiado en los políticos y consideraba, erróneamente, que los gobernantes son dictadores benevolentes en espera del consejo de un economista iluminado. 

Buchanan decía que su visión más pesimista de la política (y de las teorías normativas) había sido alimentada, en buena medida, por los teóricos italianos de las finanzas públicas que, dado su objeto de estudio, entendían que el poder y la política no estaban dominados por personas benevolentes. Su visión, podría decirse, es a veces cínica, un pecado, diría él, menos peligroso que la ingenuidad.

Buchanan concebía el Estado como una especie de Leviatán dispuesto siempre a aumentar sus ingresos. Insaciable. Consecuentemente, postulaba la importancia de normas constitucionales que mantuvieran los presupuestos equilibrados o incluso que limitaran el gasto público. La democracia, en su opinión, necesitaba controlar sus excesos, atarles las manos a los políticos con el fin de evitar un crecimiento excesivo y perjudicial del Estado.

Buchanan concebía el Estado como una especie de Leviatán dispuesto siempre a aumentar sus ingresos. Insaciable

Musgrave y Buchanan en Colombia

Richard A. Musgrave tuvo una larga relación con Colombia. Vino por primera vez en 1949, como economista jefe de la primera misión del Banco Mundial, liderada por Lauchlin Currie. Regresó a Colombia a finales de los años sesenta durante el Gobierno de Carlos Lleras Restrepo. Era para entonces profesor de la Universidad de Harvard y lideró una misión técnica que entregó unas recomendaciones concretas para una reforma tributaria. Las recomendaciones, contenidas en un documento publicado en 1969, Bases para una reforma tributaria en Colombia, tuvieron una gran influencia en las décadas posteriores.

Musgrave trajo a Colombia su visión socialdemócrata y tecnocrática. Sus ideas planteaban no solo la posibilidad de aumentar los impuestos (y hacerlos más progresivos), sino también de utilizar el gasto público como un instrumento para la construcción de equidad. Sus recomendaciones fueron incorporadas parcialmente en la reforma tributaria de 1974, promovida por el presidente Alfonso López Michelsen y su ministro de Hacienda, Rodrigo Botero. Parte de esta reforma, sobre todo en lo que atañe al impuesto de renta, sobrevive, más de cincuenta años después, en el Estatuto Tributario colombiano.

En Colombia, Musgrave planteó no solo la posibilidad de aumentar los impuestos (y hacerlos más progresivos), sino también de utilizar el gasto público como un instrumento para la construcción de equidad

Me atrevo a señalar que el espíritu de Musgrave, en cuanto a la progresividad del sistema impositivo y la necesidad de maximizar una función de bienestar implícita (en particular el bienestar de los más necesitados), hace parte también de nuestra Constitución Política. Un espíritu que, reitero, supone que el Estado debe jugar un papel preponderante en la construcción de equidad. Esta concepción coincidió, entre otras cosas, con un aumento sustancial del tamaño del Estado colombiano de 1995 a 2025. 

La relación de James Buchanan con Colombia fue mucho más distante. La revista del Banco de la República publicó un artículo suyo sobre política fiscal y monetaria en 1962. Nunca hizo parte de las muchas misiones que, patrocinadas por la banca multilateral, continuaron la tradición tecnocrática colombiana. Una de sus ideas sí terminó teniendo un impacto directo en la conceptualización de la política fiscal (más teórico que real, cabe advertir).

El Congreso de Colombia aprobó en 2011 un acto legislativo que convirtió la sostenibilidad fiscal en un criterio constitucional. “La sostenibilidad fiscal debe orientar a las ramas y órganos del poder público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica”, dice el artículo inicialmente. Al final, sin embargo, el artículo revive en un parágrafo el espíritu de Musgrave: “Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva”.

Esta contradicción presagió, podría decirse, la situación actual de las finanzas públicas: un déficit proyectado superior a 9 por ciento del PIB para 2027, un costo creciente del endeudamiento público, un gasto desbordado, ineficiente en muchas dimensiones (el costo marginal de la deuda parece muy superior al beneficio marginal del gasto creciente) y un equilibrio político, a la Buchanan, en el cual el interés colectivo parece subordinado al interés de los políticos. Todos quieren gastar más. Las leyes que ordenan gasto se aprueban con una facilidad inusitada.

Sin duda, las ideas de Musgrave, su optimismo tecnocrático, pueden dar luces (de nuevo) sobre la necesidad de un sistema tributario más eficiente y progresivo. Pero sus ideas sobre el gasto resultan incompletas. Colombia necesita también algo del pesimismo de Buchanan, de su visión del gasto público no como un acuerdo social o político que recoge una concepción compartida de justicia social, sino como una desviación de la política, como una especie de Leviatán desatado o, al menos, amenazante.

La regla fiscal, cabe recordar, fue fácilmente desmontada con argumentos políticos que tuvieron poca oposición. Cada gobierno encuentra, en las inflexibilidades presupuestales y la complejidad de las discusiones legislativas, una buena excusa para seguir aumentando el gasto público. Después de la pandemia, la situación se ha vuelto insostenible. Como dicen los teóricos italianos de las finanzas públicas (de quienes Buchanan aprendió el escepticismo político), “la situación actual es grave, pero no es seria”.

Cada gobierno encuentra, en las inflexibilidades presupuestales y la complejidad de las discusiones legislativas, una buena excusa para seguir aumentando el gasto público

En 1998, la Universidad de Múnich organizó una conferencia económica (Public finance and public choice: two contrasting visions of the State) a la que asistieron, como invitados especiales, Richard A. Musgrave y James Buchanan; el primero tenía entonces 87 años, el segundo 78. Ambos expusieron de manera extensa las ideas resumidas en este artículo. Al final de la conferencia, Buchanan contó una anécdota ilustrativa. Años atrás había estado con Musgrave en otra conferencia y un asistente preguntó si el gobierno, bajo ciertas circunstancias, debería ser constreñido. Buchanan contestó: “Suponga que usted tiene un tigre, un tigre mascota. ¿Le gustaría que tuviera un bozal en caso de que pueda morder a alguien? Creo que sí. Sin embargo, Musgrave parece dispuesto a no hacerlo porque, en su opinión, el tigre bien puede comerse el pasto”.