¿Por qué si las Cortes unieron filas a su favor, el lío de las sanciones de la Procuraduría está lejos de resolverse?

Durante todo el año, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado sostuvieron una disputa sobre el largo y complejo debate en torno a las funciones de la Procuraduría General de la Nación para sancionar a los funcionarios elegidos por voto popular, incluso con destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos. Hoy, a pocas semanas de que termine el año 2024, dicha controversia ha sido zanjada. 

Como había dicho la Corte en 2023, el Consejo de Estado ratificó que las sanciones pueden emitirse y tendrán una revisión judicial posterior automática, de la que se encargará el juez administrativo (el Consejo de Estado).

Si bien el fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en el caso de Gustavo Petro indicó que solo un juez penal puede afectar derechos políticos, para ambas cortes ese mandato tenía que armonizarse con las leyes internas. Por eso, los dos altos tribunales advirtieron que un juez podría hacer la revisión, así este no fuera penal.

Entonces, ¿por qué si estas dos cortes están de acuerdo, el debate está lejos de acabar? ¿Se necesita una reforma a la Constitución? ¿Qué retos implica que el proceso disciplinario sea ahora más largo? CAMBIO habló con múltiples expertos que no se ponen de acuerdo sobre el paso a seguir. Incluso plantean que ya es hora de eliminar a la Procuraduría.

Amigos de nuevo

Antes de que el Consejo de Estado se pusiera de acuerdo con la Corte, la Sección Segunda de ese alto tribunal venía tumbando decisiones de inhabilidad que se dictaron antes del fallo Petro de 2020: así pasó con Juan Carlos Abadía, Eduardo Merlano, Rodolfo Hernández y Juan Francisco ‘Kiko’ Gómez, entre otros, con el argumento de que la Procuraduría no podía dictar esas sanciones porque es una entidad administrativa y no judicial. Y, además, porque la Convención Americana de Derechos Humanos apunta a que solo un juez penal puede afectar derechos políticos.

Pero la Sección Segunda fue la gran perdedora y la Sala Plena acogió la tesis de la Corte Constitucional. Con ello puso fin a un pleito que venía generando rencillas internas, porque para la Corte no tenía sentido que el Consejo de Estado no cumpliera con sus fallos. La tesis es clara: la facultad de la Procuraduría para sancionar a los elegidos por voto está en el artículo 277.6 de la Constitución y, aunque las decisiones de la Corte IDH son vinculantes, ellas no están por encima de la Constitución.

Bajo esa línea, el Consejo de Estado apuntó que la Convención no se opone a que los legisladores internos establezcan este tipo de decisiones y que, por lo tanto, “la facultad que le otorgó el legislador a la Procuraduría para imponer sanciones que impliquen restricción del derecho de acceso a cargos públicos, no contraviene el artículo 93 constitucional ni tampoco el artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica".

Un exprocurador le dijo a CAMBIO que esta era la única decisión posible, porque este tema sí se tuvo en cuenta en la Constituyente y, antes del caso Petro, fueron múltiples las decisiones que involucraron la destitución de alcaldes y gobernadores en ejercicio. Además, el jurista recordó que el Consejo de Estado -que es un juez administrativo y no penal-, tiene la facultad de decretar la muerte política de una persona: quitarle su investidura e impedirle hacer política de por vida. 

Iván Darío Gómez Lee, quien fue procurador delegado cuando el jefe del Ministerio Público era Fernando Carrillo, le dijo a CAMBIO que "los fallos de la Corte IDH que tienen efectos en reformas constitucionales no siempre pueden ser de aplicación inmediata. Eso está pasando en Colombia, toda vez que los Estados son autónomos para implementar esas reformas y deben discutirlas y aprobarlas en su soberanía. En esa transición, las instituciones vigentes tienen que operar y cumplir sus finalidades”.

Además, recordó el contexto en que fue dictada la Convención Americana, que es de 1969 y fue acogida por Colombia en 1972. “Hay un choque de convenciones. Solo estamos mirando el contexto de una convención que era para proteger a los Estados de las dictaduras, versus las convenciones contemporáneas que también protegen a los Estados del flagelo contra la corrupción. Y, por eso, estas últimas Convenciones, de la ONU y de la OEA, no volvieron a hablar de restricciones por autoridad penal, sino por las autoridades competentes del Estado”, señaló.

Una solución a la colombiana y una posible reforma

La decisión de la Corte IDH ordenó al Estado colombiano modificar sus normas "de forma tal que los funcionarios de elección popular no puedan ser destituidos ni inhabilitados por decisiones de autoridades administrativas".

Una alta fuente explicó que esa orden implica realmente hacer una reforma constitucional, al cuestionar que una entidad administrativa como la Procuraduría o la Contraloría puedan afectar derechos políticos de los elegidos por voto. Como esto no ha pasado, la solución que dio la Corte Constitucional en su sentencia de 2023, que ahora acoge el Consejo de Estado, consiste en que un juez tenga la última palabra.

Pero es una solución “a la colombiana”. Y una solución que debería operar “mientras el Congreso define qué hacer y cómo reestructurar los órganos de control y, también, cómo ampliar la planta de la Fiscalía. En últimas, la Corte IDH está ordenando a un país soberano que cambie toda su estructura constitucional para luchar contra la corrupción y controlar a los funcionarios públicos elegidos popularmente”.

Este tema es uno de los que más críticas genera porque; por un lado, se ve como una intromisión de la Corte IDH en el Estado colombiano, que no tiene en cuenta ni las leyes internas ni la evolución jurisprudencial; por otro, se indica que la Convención Americana es un tratado internacional que Colombia decidió suscribir. En consecuencia, desde entonces debió empezar a modificar sus normas para poder alinear las internas a ese mandato.

Ello no pasó con la Procuraduría sino hasta 2018, con el deber de crear la doble instancia en procesos penales, tema que motivó otra reciente condena de la Corte IDH contra Colombia y que podría implicar la revisión de cientos de condenas de la Corte Suprema que ya se creían en firme. Entonces, aunque para las Cortes colombianas y los expertos citados el debate está zanjado, para otros no y la tesis es simple: hay que cumplir el fallo de la Corte IDH y cambiar lo que toque cambiar.

Silvia Serrano Guzmán, quien trabajó en la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), señala que mientras la Procuraduría pueda destituir a funcionarios de elección popular o inhabilitar para esos cargos, seguirá existiendo la contradicción con la Convención Americana que dice que debe hacerlo un “juez competente en proceso penal”.

“Esto no es caprichoso, sino que intenta resguardar los derechos políticos para que sus restricciones severas solo puedan darse en procesos con las mayores garantías y por las conductas más graves. Así que no es sólo que sea un juez, sino que la naturaleza penal del proceso asegure esos elementos. Y esto se justifica porque la injerencia en la democracia es muy elevada”, explica.

“Lamentablemente, mientras sigamos forzando soluciones como estas, seguimos distrayéndonos en hacer propuestas que cambien de raíz la ineficacia del sistema penal para luchar contra la corrupción”, agrega Serrano.

Por su parte, un exfiscal le aseguró a CAMBIO que la única forma, en consecuencia, es hacer una reforma a la Constitución. De hecho, la misma Corte, en su decisión de 2023 y al menos dos veces este año, ha exhortado al Congreso para que adopte un estatuto legal para dichos servidores públicos, incluido un régimen disciplinario especial “que materialice los altos estándares nacionales e internacionales en materia de protección y garantía de los derechos políticos y electorales”.

Esto no ha pasado. Y cuando el presidente Petro habló de eliminar la Procuraduría y se generó un debate amplio al respecto, este no se materializó en una iniciativa legislativa. Pero es una posibilidad que para algunos expertos consultados sería adecuada, en el marco de una reforma completa al sistema que lleve a un juez penal a revisar las actuaciones disciplinarias en casos de graves de violaciones a los derechos humanos y casos de corrupción, mientras que otras faltas menores tengan otro régimen.

Un proceso largo y demandas en la CIDH

A su turno, el exconsejero de Estado Jaime Orlando Santofimio recuerda que las decisiones que están tomando las Cortes, en las que parece prevalecer el derecho interno sobre los estándares de derechos humanos que tiene la Convención, están llevando a un escenario nuevo en el que la autoridad nacional elige no cumplir los mandatos internacionales y sus fallos.

Así, para el jurista, la decisión del Consejo de Estado fue una solución al ‘choque de trenes’ con el Consejo de Estado, pero nada más. “No soluciona el problema. Todos los sancionados por la Procuraduría, incluso con la revisión posterior de juez administrativo, podrán ir la Sistema Interamericano y demandar, porque eso es contrario a la Convención”, dice.

En castizo, significa que, aunque para las Cortes esa revisión posterior zanja la discusión, los mismos sancionados, ya sea un alcalde o un gobernador destituidos, podrán alegar que les vulneraron sus derechos, demandar a Colombia y buscar una indemnización. Esto, incluso en el nuevo proceso disciplinario, que es garantista.

CAMBIO consultó a varios expertos sobre este tema, ya que el nuevo proceso tendrá dos instancias en la Procuraduría y luego una revisión posterior. En plata blanca, se trata de un proceso largo, que puede culminar cuando la persona ya no esté en el cargo y, por tanto, no sería tan efectivo como era antes. Cabe recordar que la Procuraduría, cuando no es instrumentalizada, suele actuar más rápido que el proceso penal para casos en donde haya faltas que también son delitos.

Pero también hay que tener en cuenta que la velocidad y la demanda de justicia no puede pasar por encima de las garantías judiciales, para evitar precisamente persecuciones políticas. Y esto implica un reto importante para el nuevo procurador Gregorio Eljach: ¿qué medidas tomará para atajar posibles desafueros de alcaldes o gobernadores y que su actuación sea efectiva? ¿El país verá más suspensiones provisionales (que hoy se permiten y que no tienen control posterior)?

Exprocuradores delegados le dijeron a CAMBIO que el nuevo proceso exigirá más de parte de los funcionarios para tomar decisiones disciplinarias sólidas. Además, indicaron una posible idea de reforma: se podría hacer una revisión al código disciplinario y determinar si a lo mejor existen faltas disciplinarias, que se castigan hoy con la destitución, y que podrían tener otro tipo de sanción, con menos efectos en los derechos políticos de los elegidos por voto.

Lo que sí es cierto es que la Procuraduría, una entidad incómoda y defendida a ultranza por múltiples sectores y criticada por otros por usarse como fortín político, quedó protegida y respaldada por las Cortes colombianas, aún si sus decisiones puedan no tener los mismos efectos del pasado.