
Crisis de salud.
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¿Es viable declarar un Estado de Cosas Inconstitucional por la crisis de la salud?
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La Corte Constitucional hace seguimiento a una sentencia de 2008 que identificó múltiples fallas en el sistema de salud y, desde entonces, ha venido dando órdenes concretas para superarlas, sin que haya declarado la existencia de un Estado de Cosas Inconstitucional (ECI). Ahora, la Procuraduría dijo que la situación es tal que amerita la declaratoria. ¿Cuáles son las implicaciones?

Como una de sus últimas decisiones, la Procuraduría de Margarita Cabello le solicitó a la Corte Constitucional que declare un Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) por la crisis en el sistema de salud, es decir, que se declara la existencia de una vulneración masiva y sistemática del derecho fundamental a la salud.
La petición fue enviada al magistrado José Fernando Reyes, quien preside la Sala de Seguimiento a la sentencia T-760 de 2008 en la que la Corte Constitucional encontró múltiples fallas en el sistema de salud como, por ejemplo, la existencia de zonas grises en la cobertura del POS, hoy Plan de Beneficios de Salud; las diferencias en los planes entre los regímenes contributivo y subsidiado; la falta de reglamentación de los servicios no incluidos; las fallas en el procedimiento de recobros, entre otros.
En esa sentencia, la Corte emitió una serie de órdenes estructurales para corregir las fallas y desde 2009 creó la Sala de Seguimiento para vigilar su cumplimiento. Un elemento importante es que la Corte decidió que ella misma iba a hacer el seguimiento a sus decisiones y que lo hizo sin declarar un ECI, como sí lo hizo en otras situaciones.
Ya desde 1998 había declarado un ECI por la crisis en las cárceles y en 2004 declaró un ECI sobre el desplazamiento forzado. Ambos escenarios tienen Salas de Seguimiento y, por tanto, la Corte ha venido analizando uno a uno los problemas identificados y dictado autos, con órdenes específicas por seguir. Incluso, se han determinado indicadores precisos para medir los avances y así poder determinar cómo va la superación de los ECI.
En 2022 la Corte declaró la existencia de un ECI por la grave situación de seguridad que enfrentan los firmantes de paz y en 2023 se declaró un ECI sobre la situación de los líderes y lideresas sociales y de los defensores y defensoras de derechos humanos. Todos los seguimientos implican un trabajo arduo y adicional de la Corte Constitucional que debe monitorear el cumplimiento de sus órdenes en respectivos autos y que constantemente hace audiencias públicas o sesiones técnicas.
Las decisiones más recientes
En febrero de 2024, la Corte le ordenó al Gobierno que en un plazo de 45 días cancelara todas las deudas que tenía con las EPS por servicios que dieron a pacientes y que no estaban cubiertos con la UPC. Esos servicios se cubren con una bolsa de recursos públicos que se llama 'Presupuestos Máximos' (PM). En esa decisión, la Corte dijo que había serios problemas en la fijación de esos presupuestos, la forma en que se han hecho los reajustes presupuestales y las demoras en los pagos.
Luego, en marzo del año pasado, la Sala ordenó crear un mecanismo que permita a los médicos, excepcionalmente, formular de manera directa los servicios excluidos de financiación. Y en mayo, la Sala adoptó medidas cautelares sobre la suficiencia de la UPC y suspendió de manera provisional los artículos 11 y 21 de la resolución 2364 de 2023 y el artículo 10 de la resolución 2366 de 2023 del Ministerio de Salud que dispusieron que el 5 por ciento de la UPC debía destinarse para la operación de los equipos básicos de salud.
La UPC, cabe precisar, es el valor que paga el Ministerio de Salud a las EPS, por el aseguramiento en salud de cada colombiano. Con este valor se financian la mayoría de los servicios y tecnologías en salud incluidos en el Plan de Beneficios en Salud. Luego, en abril, la Corte hizo una audiencia pública sobre la UPC que generó un duro debate sobre la suficiencia de la UPC entre todos los protagonistas del sistema de salud.
La petición de la Procuraduría y lo que puede pasar
La Procuraduría dijo en un escrito enviado en agosto de 2024 a la Corte (que fue reiterado este año), que debe declararse un ECI al estimar que el Ministerio de Salud y la Superintendencia de Salud están desconociendo cuatro órdenes de la sentencia T-760 de 2008 y múltiples órdenes impartidas por la Sala de Seguimiento que, a su juicio, "están conduciendo a la desaparición de las entidades de aseguramiento, eje central de la operación del actual Sistema General de Seguridad Social en Salud".
Según la Procuraduría, el Gobierno no está garantizando la existencia de sistemas de información confiables, habría incurrido en omisiones por supuestamente no revisar la metodología de cálculo de la UPC y no habría hecho un giro intermitente de los recursos de presupuestos máximos, entre otros.
La entidad dice que hay seis factores que le permitirían a la Corte declarar un ECI en el sistema de salud. Primero, porque habría una vulneración masiva y generalizada de varios derechos que se evidencia en el aumento exponencial de las tutelas que los ciudadanos ponen para pedir servicios de salud, al pasar de 109.940 en 2020 a 197.767 en 2023. Esto también se evidenciaría, dice la Procuraduría, en las peticiones, quejas y reclamos que las personas radican en sus EPS y en la caída de indicadores sobre vacunación, según un informe del Observatorio de Salud Pública.
Con base en datos publicados por el Ministerio de Salud, la Procuraduría también asegura que hay una caída en la cobertura de afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud, respecto del total de población reportada por el Dane, que pasó del 99,12 por ciento en 2022 al 98,55 por ciento a mayo de 2024.
El segundo factor, dice la Procuraduría es una "prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos" que se explicaría porque el Ministerio no habría cumplido las órdenes de la Corte, así como por problemas con los giros a los hospitales, la escasez y desabastecimiento de algunos medicamentos.

En tercer lugar, la Procuraduría aseguró que el actual Gobierno estaría buscando crear una "instancia paralela a la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760-08", haciendo referencia a que en 2022 se buscó crear una "Mesa para la garantía del derecho fundamental a la salud", según quedó consignando en un memorando que fue allegado a la Procuraduría en noviembre de ese año por parte de la entonces ministra Carolina Corcho. La entidad dijo que se abstuvo de firmar ese documento.
De otro lado, la entidad dijo que hay otras decisiones del Gobierno que son cuestionables, como "el obligado traslado de los usuarios de las EPS liquidadas y en proceso de retiro voluntario hacia las EPS sin capacidad técnica, administrativa y financiera".
"Resulta totalmente inexplicable que el Ministerio de Salud haya decidido instaurar una demanda en contra de 25 EPS, por considerar que no han cumplido con las condiciones financieras de capital mínimo y patrimonio adecuado y, por el otro, expida este decreto para posibilitar el traslado de usuarios de las EPS que desaparecerán del Sistema en razón a la intervención o su retiro voluntario, a EPS sin el cumplimiento de los indicadores de capital mínimo y patrimonio adecuado", dijo la entidad al asegurar que con estas actuaciones, se va en contra de la orden 24 de la sentencia T-760 y, además, se terminaría por agravar la situación financiera de las EPS.
A esto se suma, dice la Procuraduría, la intervención forzosa administrativa para administrar EPS (Asmet Salud, Emssanar, Savia Salud, Famisanar, Sanitas, Nueva EPS y SOS) y la solicitud de liquidación voluntaria de EPS del Sistema General de Seguridad Social en Salud que hicieron Compensar, Sura y Bolívar.
"Hoy siete de cada diez colombianos se encuentran en una EPS que se halla bajo la tutela del Estado, conduciendo a una situación de crisis sistémica que está en progreso, es decir, el 82,41 por ciento de la población se encuentra afiliado a una EPS bajo medida de intervención forzosa administrativa para administrar o a una EPS que ha solicitado su retiro voluntario del sistema", dijo la Procuraduría.
El cuarto factor, dice la entidad, es la "omisión en la adopción de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de las garantías fundamentales"; y el quinto es que toda esta situación es problemática y requiere la "intervención conjunta y coordinada de distintas autoridades, de compleja ejecución, duración prolongada y que requiere de esfuerzos presupuestales significativos".
La entidad también dijo que, si no se toman medidas urgentes, el incremento de tutelas puede ser significativo. Ahora, en una carta de 24 páginas del 13 de enero de este año, la Procuraduría reiteró estos argumentos y también le pidió a la Corte que en un plazo razonable se corrijan decisiones que estiman equivocadas sobe el incremento del valor de la UPC que se fijó para 2025.
La Sala de Seguimiento deberá entrar a analizar estos argumentos y decidir si es necesario declarar un ECI. Un elemento que seguramente se tendrá en cuenta es que, aún sin la declaratoria de un ECI, ya la Corte viene haciendo seguimiento a las decisiones y dictando órdenes específicas para solucionar los diferentes problemas. También se podría llamar a una audiencia pública en la que los actores del sistema se pronuncien sobre esta petición a fin de determinar si un ECI es necesario o no.
Por ejemplo, se sabe que entidades como la Defensoría del Pueblo, por ejemplo, apoyan esta petición y ya han hecho la misma solicitud a la Corte al considerar que la crisis demanda acciones conjuntas, entre otras.
