Los efectos políticos de la reforma al sistema general de participaciones

En ocasiones, la discusión pública en Colombia sobre temas baladíes genera tanto ruido que termina por tapar asuntos realmente trascendentales. Esto quedó en evidencia con el proyecto de Acto Legislativo de reforma al Sistema General de Participaciones (SGP), un hecho que hasta ahora había pasado inadvertido pese a su enorme impacto potencial en caso de ser aprobado. Y ahí ha ido avanzando sin mayor contratiempo. Hasta ahora.

Precisamente en la mañana de este lunes, el presidente Gustavo Petro anunció que había tomado la decisión de apoyar el proyecto de reforma constitucional que, en términos sencillos, se refiere al dinero de la nación que va a los municipios. El primer mandatario le da luz verde bajo cinco condiciones:

1.    El aumento del 26 al 46 por ciento de los ingresos corrientes de la nación que se trasladan debe ser gradual.

2.    Debe supeditarse a una ley de competencias para los municipios, lo que significa que se trasladarán competencias que antes realizaba la nación con sus recursos, sin aumentar el déficit fiscal.

3.    La fórmula de reparto en la ley de competencias debe cerrar las brechas entre las regiones y, por lo tanto, privilegiar las más excluidas para concretar la paz.

4.    El aumento de competencias en salud debe cubrir todo el sistema de salud primaria para los municipios; en educación, debe incluir tres años de preescolar, la jornada única y dos años de educación superior gratuita en los colegios de media.

5.    Ante el incremento sustancial del poder municipal que el acto legislativo produce, se necesita una ciudadanía más unida y organizada para que el salto en la descentralización se convierta en un avance profundo de la democracia local. El dinero no es para las mafias locales sino para las necesidades de la ciudadanía.

En el papel, la propuesta es loable porque busca el fortalecimiento real de los territorios y las regiones, como lo estableció la Constitución Política en 1991.

Es una deuda pendiente que ha contribuido a la enorme desigualdad existente, que coloca a ciudades como Bogotá entre las más competitivas internacionalmente, mientras hay regiones abandonadas a la mano de Dios y que están muy por debajo en indicadores del tercer mundo.

Desde cualquier óptica, hay un abismo entre un colombiano que vive en El Poblado, en Medellín, y otro que reside en Guainía, Vaupés, Putumayo o Vichada.

Sergio Jaramillo, alto comisionado de paz del gobierno Santos, defendía la tesis de que el valor del Acuerdo de Paz radica en fortalecer institucionalmente, con recursos y presencia del Estado, a las regiones, porque de lo contrario seguiría cultivándose el germen de la guerra. El huevo de la serpiente está en esa Colombia profunda que parece detenida en el tiempo.

De ahí que esta sea una de las promesas incumplidas de la Constitución de 1991, lo cual es indiscutible, así como es indiscutible que este proyecto merece toda la atención y, sobre todo, el mayor debate posible.

Una reforma necesaria, pero quién responde

El problema real, según el analista Pedro Viveros, no es la necesidad de fortalecer los entes territoriales con más participación en el SGP; esa reforma es necesaria y evidente.

El dilema radica en el porcentaje y en la financiación. Si se aumenta la participación al 46 por ciento, como quieren los ponentes del proyecto, entramos en la “argentinización” fiscal del país, pues un aumento de este tipo elevaría el costo del endeudamiento a niveles peligrosos.

La otra opción, añade este analista, es realizar una reforma de fondo con responsabilidades territoriales y con una financiación técnica que ha caracterizado el manejo fiscal de Colombia a lo largo de su historia. Cualquiera que sea el camino, los defensores de las regiones que necesitan más inversiones saldrán como ganadores en materia política, mientras que quienes intenten poner límites fiscales serán vistos como los "malos de la película".

¿Por qué un asunto de este calibre ha pasado desapercibido? El analista Gabriel Cifuentes considera que se debe a que es una iniciativa de origen parlamentario que solo ha adquirido visibilidad justo antes de su aprobación, y que no ha sido lo suficientemente debatida fuera del Congreso por la opinión pública.

Por ahora, no existe una gran oposición, no desde lo político, sino desde lo técnico. El proyecto, tal como está planteado, ha levantado preocupaciones no solo de varios exministros, sino de centros de pensamiento muy respetables como Anif y Fedesarrollo.

Estas entidades advierten que si se aprueba el incremento al 45 por ciento del valor de las transferencias, inevitablemente se generaría una crisis fiscal que llevaría a mayores endeudamientos, incumplimiento de la regla fiscal y a la inflexibilización del gasto, afectando proyectos de inversión, dice Cifuentes.

El punto, entonces, no es si se está de acuerdo o no con promover mayores grados de autonomía territorial y descentralización, sino con la forma, el impacto y el cálculo que no se está considerando.

Gobernadores y alcaldes: el Gran Acuerdo Nacional

Cifuentes señala que desde lo político es claro que los congresistas, alcaldes y gobernadores están de acuerdo. Es un proyecto que aumenta los recursos regionales donde tienen incidencia, lo que aumentaría el flujo de dinero y contratos.

Políticamente, es un tema muy atractivo, pero lleva implícito un pecado original: se habla del presupuesto, pero no de la delimitación clara de competencias ni de los mecanismos e instrumentos que se pueden implementar para evitar que los recursos se pierdan o se utilicen con fines políticos.

En muchos departamentos y municipios, la debilidad institucional es tan grande que resulta más fácil que esos recursos se pongan en riesgo o que unos pocos avivatos los conviertan en un fortín.

El gobernador de Antioquia, Andrés Julián Rendón, crítico habitual de Petro, está en la línea de que se debe entregar más dinero a los departamentos y ha llegado incluso a plantear un referendo.

“Es algo que será importantísimo que lo refrenden los ciudadanos, que ellos puedan decidir qué se hace con buena parte de la tributación que emana de su esfuerzo y que hoy va al derroche del Gobierno central, y cómo se podría corregir para que eso se quede en las regiones. Es una definición fundamental y esa es la bondad de un mecanismo de participación ciudadana, como lo es el referendo”.

Fortalecer la autonomía fiscal

Juliana Ocampo, analista, MBA del MIT Management Sloan School y abogada de la Universidad de los Andes, con especialización en Derecho Tributario de la Universidad del Rosario, dice que el proyecto del SGP tiene un efecto político significativo al buscar fortalecer la autonomía local y aumentar los recursos destinados a las regiones.

“Si bien esta iniciativa ha recibido apoyo de los congresistas que representan intereses regionales, también enfrenta resistencia no solo por parte del sector financiero, exministros y expertos, sino por el mismo ministro de Hacienda y el DNP, que consideran que el cambio es fiscalmente riesgoso, ya que podría dejar al Estado sin recursos para inversión y funcionamiento en un futuro cercano. A esto se suman las dudas sobre si las regiones tienen la capacidad para administrar estos recursos”, asegura.

Para esta experta, las intensas negociaciones en el Congreso, ejemplificadas por el reciente acuerdo entre el gobierno de Petro y el senador Ariel Ávila, llevaron a la reducción del aumento de recursos del 46,5% al 39,5%. En este contexto, los congresistas intentan equilibrar las aspiraciones de los departamentos con la necesidad de garantizar la sostenibilidad fiscal del país.

Hace unos días, la senadora Angélica Lozano, del Partido Verde, citó a un debate de control político al ministro de Hacienda, Ricardo Bonilla, y al director del Departamento Nacional de Planeación, Alexander López, sobre el proyecto, al considerar que era plausible el propósito de convertir a Colombia en una nación descentralizada, modificando la fórmula para que las transferencias a territorios, especialmente aquellos más vulnerables, se hagan realidad.

Para la legisladora, es necesario priorizar la descentralización, desmontando el centralismo y aumentando la base “para que las transferencias crezcan al ritmo en que crecen los ingresos de la nación”.

Todo incremento, dice ella, adicional al SGP “debe ir, mayoritariamente, a los territorios más vulnerables de manera equitativa”, una tesis que respalda el ministro del Interior, Juan Fernando Cristo, quien es promotor de la descentralización y está comprometido con la implementación del Acuerdo de Paz.

Aunque son dos temas distintos, están relacionados en la medida en que es importante diferenciar lo que se debe hacer desde un escritorio en Bogotá de la situación que se vive a diario en los pueblos lejanos, distantes y hasta ahora abandonados.

De hecho, el senador Juan Felipe Lemus, del Partido de la U, sostiene que en Colombia existe un centralismo “arcaico” que data de la Constitución de 1866. Advirtió que no habrá descentralización y autonomía territorial mientras no se traslade responsabilidad tributaria territorial.

Luis Fernando Mejía, director de Fedesarrollo, ha señalado que, aunque el proyecto ha avanzado en el Congreso, la cura podría ser peor que la enfermedad: “Su aplicación generaría una crisis fiscal porque el gobierno debería buscar $60 billones adicionales para transferencias a entidades territoriales, frente a los niveles actuales, que se encuentran en casi $70 billones”.

Para Mejía, esta cifra casi duplicaría las transferencias, que no tienen espacio para realizarse, “porque un período de 10 años es insuficiente”. Además, advirtió que si se aprueba como está planteado, seguramente habrá crisis fiscal, ya que, según nuestros cálculos, el déficit del gobierno podría llegar al 6.3% del Producto Interno Bruto.

No jugar con candela

El exministro de Hacienda Juan Carlos Echeverri insta a los ministros Cristo (Interior) y Ricardo Bonilla (Hacienda) a llegar a un acuerdo para despejar las dudas sobre la reforma al SGP. Para él, esto debe hacerse con rigor técnico y no por complacer a la galería. Si no se maneja adecuadamente, se puede llevar al Estado a la quiebra.

De ahí que les pida “no jugar con candela”, porque, como está planteado, entrará en vigencia en 2027, cuando ellos ya no estarán en sus puestos. “Pero sí estarán en Colombia sus familias sufriendo las consecuencias”.

Hasta ahora, se ha dado una paradoja. La propuesta ha dividido al Gobierno. El Ministerio del Interior apoya la reforma, mientras que Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación han advertido sobre sus riesgos fiscales. Cristo ha afirmado que existe una concepción del centralismo que ha asfixiado a los territorios y no ha permitido un desarrollo armónico.

Sin embargo, también reconoció que se ha cometido el error de entregar competencias a los municipios y departamentos sin que tengan los recursos necesarios para cumplir con ellas, lo que tipificó como un grave error.

Entre los gobernadores y alcaldes, hay regocijo por el avance del proyecto. El problema radica en quién pondrá la lupa para controlar que todas las transferencias en manos de tantos administradores regionales no se conviertan en plata de bolsillo de los caciques de cada pueblo. Ahí es donde se corre el riesgo de que esa platica se perdió.