¿Por qué la consulta popular 2.0 es inviable jurídicamente?

“No por mucho madrugar amanece más temprano”, dice el refrán. La prisa con la que el Gobierno nacional pretende llevar al país a realizar una consulta popular lo llevó a cometer una acción que podría ser anulada por razones jurídicas o, incluso, generar un nuevo problema legal para Guillermo Alfonso Jaramillo en su calidad de ministro delegado.

Así las cosas, el país amaneció este martes con una inédita controversia. Jaramillo, junto con los ministros de Trabajo, Antonio Sanguino, y del Interior, Armando Benedetti, presentó este lunes, en representación del Gobierno nacional, una nueva consulta popular ante el Senado. ¿Era necesario correr así?

En Colombia, solo el presidente de la república, con la firma de todos los ministros, puede presentar una solicitud de consulta popular de carácter nacional. Así lo establecen la Ley 134 de 1994 (artículo 50), la Ley Estatutaria 1757 de 2015, y lo ha reiterado la Corte Constitucional.

“Pues, ministro, su consulta nació viciada. Usted, como presidente encargado, no tiene dentro de las funciones decretadas la posibilidad de presentar una consulta popular; jamás le delegaron las funciones del artículo 104 de la Constitución”, le dijo la congresista Katherine Miranda, del Partido Alianza Verde, antigua aliada del Gobierno y hoy convertida en una férrea opositora.

“La consulta que radicó Jaramillo está viciada”, aseguró el representante a la Cámara del opositor Centro Democrático Andrés Forero. “En los decretos que le delegaron funciones presidenciales no aparece el artículo 104 constitucional, que es el que faculta al presidente para ‘consultar al pueblo’. ¿Se extralimitó o usurpó funciones el ministro?”, cuestionó el parlamentario, quien de paso anunció que van a entablar acciones penales contra él.

¿Por qué tanta prisa?

Se trata de un hecho sorprendente, pues el Gobierno nacional bien hubiera podido esperar hasta el martes, cuando el presidente Gustavo Petro ya estaría de regreso en el país tras su viaje por China y por el Vaticano.

La presentación de esta nueva iniciativa se produjo solo seis días después de que el pleno del Congreso negara la solicitud inicial. Esta situación también será objeto de discusión. La ley que regula los mecanismos de participación no establece límites a la cantidad de solicitudes por parte del Ejecutivo. Sin embargo, entre los juristas han surgido dudas sobre la legalidad de presentar de nuevo un cuestionario ya rechazado por el Senado.

Además de que un ministro delegado no puede, por sí solo, radicar una solicitud de consulta popular ante el Senado, se suma que las funciones delegadas son limitadas y excluyen competencias que, por ley, solo pueden ejercer conjuntamente el presidente y su gabinete. Esto se inserta en un nuevo capítulo del pulso entre el oficialismo y la oposición.

“El objetivo de esta nueva consulta es permitir que el pueblo se pronuncie sobre los derechos laborales de la clase trabajadora y establecer las bases para que todo colombiano pueda acceder a la salud, a sus medicamentos y a un sistema de salud universal”, aseguró el ministro Benedetti.

Es un cuestionario nuevo

Desde el Gobierno se argumenta que esta nueva iniciativa es distinta, ya que se le agregaron cuatro preguntas relacionadas con el sistema de salud. De hecho, como lo había anticipado el presidente, el nuevo texto que llegó al Congreso incluye temas de la reforma a la salud, algo que ya se venía evaluando desde el inicio. Las nuevas preguntas son:

• ¿Está de acuerdo con que el Gobierno nacional compre o produzca los medicamentos necesarios para hacer la entrega completa y oportuna a los pacientes?

• ¿Está de acuerdo con que las EPS dejen de ser intermediarias financieras y se transformen en gestoras de salud, y que la Adres pague directamente a hospitales y clínicas?

• ¿Está de acuerdo con que se garantice a los colombianos un modelo de atención primaria en salud, preventivo y resolutivo, con ampliación de los servicios necesarios tanto públicos como privados?

• ¿Está de acuerdo con establecer un régimen laboral especial que garantice a los trabajadores de la salud una vinculación formal, derechos laborales y un salario justo?

La visión del Gobierno

Para el ministro de Trabajo, Antonio Sanguino, “existe la pretensión de obstruir por segunda vez la reforma a la salud. Por eso el presidente ha querido que, con la firma de todos los ministros, radicáramos de nuevo la solicitud de consulta popular, con las 12 preguntas sobre asuntos laborales y las cuatro sobre temas de salud”.

Ante estos nuevos puntos, el exministro de Salud y exfuncionario del Gobierno de Petro, Alejandro Gaviria, expresó sus dudas de manera tajante:

“¿Pretende el Estado nacionalizar toda la industria farmacéutica? ¿Pretende el Estado adquirir todos los medicamentos requeridos por el sistema de salud? ¿Con qué capacidades?”, cuestionó Gaviria.

“El Gobierno pretende arrebatarle al Congreso la capacidad de discutir las leyes de la República. Estas preguntas son una forma de populismo profundamente antidemocrática. En esencia, lo que está tratando de hacer el Gobierno es cerrar el Congreso”, añadió.

“La pregunta sobre medicamentos es una payasada, un engaño. El Gobierno tiene la potestad regulatoria para bajar los precios de los medicamentos. No han hecho nada. No tienen política farmacéutica. Pretenden ahora hacer demagogia con su propia ineficacia”, aseguró Gaviria, quien se ha convertido en una voz implacable contra la administración de Petro.

En salud, ¿es realmente necesario?

En otro mensaje en su red social X, Gaviria añadió: “La regulación de precios no necesita consulta popular. Puede hacerse con el marco normativo vigente. ¿Por qué el Gobierno no la implementa en lugar de incluirla en la tal consulta? Porque su interés no es bajar los precios, sino hacer demagogia”.

El exministro coincide con varios analistas que consideran que, en realidad, el Gobierno no necesita este mecanismo de participación ciudadana, sino una herramienta para movilizar a la opinión pública y agitar sus bases en plena campaña electoral. Con una consulta popular, el Ejecutivo puede dotar a sus cuadros políticos de un discurso efectista, ya que las preguntas parecen estar formuladas para inducir una respuesta afirmativa.

El Gobierno, sin embargo, añadió al texto las preguntas sobre salud. “El Gobierno del presidente Gustavo Petro radicó la misma consulta popular con solo cuatro preguntas nuevas. No es posible volver a considerar las preguntas ya negadas”, reaccionó la senadora Paloma Valencia, también del Centro Democrático.

La tranquilidad de Jaramillo

El ministro Jaramillo, por su parte, se ha mostrado tranquilo. Afirmó que en el Congreso continúa una estrategia para obstaculizar las reformas del Gobierno.

“Se sigue intentando en el Senado de la República frenar las reformas del presidente. Por eso nos ha tocado recurrir al pueblo. El artículo tercero de la Constitución deja claro que el pueblo es soberano, y estas consultas populares son la única vía para que el pueblo decida, especialmente considerando que no ha habido una votación tan clara desde las elecciones en las que el presidente obtuvo casi 12 millones de votos”.

Pero la polémica está abierta. Con los códigos en la mano, los juristas recuerdan que el decreto 506 del 9 de mayo de 2025, que habilitó a Jaramillo como ministro delegatario, no le otorgó la facultad de convocar consultas populares, ya que no menciona el artículo 104 de la Constitución, el único que permite al presidente “consultar al pueblo” con respaldo de todos sus ministros y concepto previo del Senado.

Esta omisión es significativa. Sin el respaldo legal de ese artículo, la solicitud podría ser inconstitucional y carecer de efectos jurídicos. Además, podría abrir un nuevo frente legal entre el Gobierno y los órganos de control si el caso llega a la Corte Constitucional o al Consejo de Estado. Un hecho que se da por descontado, pues la oposición considera que se le ha entregado un elemento legal contundente para actuar.

Un día intenso

Este martes, la actividad política se mueve de manera intensa. La reforma laboral se juega en dos frentes. Por un lado, Petro será protagonista en un cabildo popular, mientras en los escenarios jurídicos y políticos se decide el destino de la consulta popular 2.0.
Y, por si fuera poco, en la Comisión Cuarta del Senado, presidida por la senadora Angélica Lozano, el proyecto de reforma laboral avanza rápidamente, con ponentes nombrados y audiencias públicas realizadas en pocos días.

Hoy, los ojos están puestos sobre la oficina jurídica de Palacio, que en pocos días ha tomado dos decisiones altamente controversiales: primero, publicar un decreto en el que se informaba que Benedetti sería ministro con funciones delegatarias en ausencia del presidente Petro –algo jurídicamente inviable, ya que no pertenece a su mismo partido, como exige la ley–, y ahora este nuevo episodio tan veloz como polémico.

Como dice otro refrán: “La prisa rara vez conduce a buenos resultados”.