El cambio sin aval fiscal no será: ¿El Gobierno hace cuentas alegres?

El Ministerio de la Igualdad no se ha terminado de conformar y ya recibió la noticia de que la ley que le dio vida se hundió por orden de la Corte Constitucional. ¿La razón? Un vicio de procedimiento “insubsanable” en el trámite que se hizo en el Congreso en 2022. Más allá de las consecuencias para el sector de Igualdad y Equidad, este no sería un caso aislado. De ser aprobadas, las reformas sociales que impulsa el Gobierno también podrían rajarse en el examen constitucional por tener más cuentas alegres que reales.

La ambiciosa apuesta del presidente Petro y la vicepresidenta Francia Márquez por crear una institución especializada en “los nadies” quedó en el aire porque la calculadora no se usó lo suficiente para analizar el impacto económico del nuevo aparato burocrático. Ese fue el argumento de la Corte Constitucional para tumbar la ley que le dio vida al Ministerio de la Igualdad y la Equidad.

La Corte estudió una demanda presentada por la senadora Paloma Valencia y otros congresistas del Centro Democrático, quienes argumentaron la existencia de tres cargos de inconstitucionalidad en la ley del Ministerio de la Igualdad. El tribunal determinó que uno de ellos sí prosperaba, el relacionado con la inexistencia de un análisis de impacto fiscal de la creación de un nuevo ministerio. En otras palabras, durante el trámite legislativo nunca se presentó un análisis riguroso de cuánto le iba a costar al país el nacimiento de otra cartera ministerial.

“El Congreso de la República incurrió en un vicio de procedimiento insubsanable: no llevó a cabo el análisis de impacto fiscal de la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad, conforme a las exigencias previstas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003”, informó la Corte Constitucional.

El argumento de la sala plena fue concreto. El Gobierno nacional nunca especificó ni siquiera los referentes básicos de impacto fiscal del nuevo Ministerio de la Igualdad en la exposición de motivos del proyecto de ley.

Por el contrario, el apartado de impacto fiscal del texto original se compone de un párrafo de dos líneas en donde solo se hace referencia a la “austeridad”. Además, en los informes de ponencia posteriores a la radicación del proyecto tampoco se presentaron estimaciones del costo de la nueva burocracia.

Frente a esto la Ley 819 es clara. El impacto fiscal de todo proyecto de ley debe hacerse explícito y ser acorde al Marco Fiscal de mediano plazo, es decir, a la proyección de las finanzas del Estado más allá del plazo anual. Aquí el papel del Ministerio de Hacienda es crucial, pues es la entidad responsable de emitir un concepto sobre el análisis que se haya de cada proyecto que implique ordenación de gasto.

La exigencia es mayor si se trata de un proyecto de iniciativa gubernamental, pues en ese caso se debe especificar de dónde saldrá la plata para financiar lo que el proyecto quiere hacer.

De hecho, en las últimas semanas, la ley del Ministerio de la Igualdad no fue la única que tumbó la Corte Constitucional por falta de análisis fiscal. El 11 de abril se cayó la ley del protocolo adicional para el acuerdo comercial entre la Unión Europea, Colombia y Perú. La Corte encontró que el Ministerio de Hacienda nunca acompañó el trámite de esta norma y, por lo tanto, no existió un concepto de esa cartera para saber de dónde se iban a sustituir los recursos de las concesiones arancelarias.

¿El Gobierno juega con fuego fiscal en el trámite de sus proyectos?

Desde que el Gobierno empezó a tramitar las reformas sociales y otros proyectos de su interés, las dudas sobre el impacto económico de tan ambiciosos proyectos empezaron a surgir, así como las amenazas de una eventual inconstitucionalidad. De hecho, ese fue uno de los argumentos expuestos por la oposición durante el año que duró la reforma a la salud en trámite.

Ese proyecto nunca contó con un aval definitivo del Ministerio de Hacienda y la incertidumbre sobre el impacto fiscal real de la reforma se mantuvo hasta el último momento. Tanto así que, días antes del hundimiento del proyecto, el Ministerio de Hacienda radicó un documento en el que concluyó que “los costos fiscales mencionados podrían incorporarse de forma compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo”. Sin embargo, se condicionó el financiamiento del proyecto a recortar gastos en otros rubros con previa autorización del Consejo Superior de Política Fiscal.

Además, el cálculo de varios costos estaba incompleto, pues el Ministerio de Salud no había terminado de consolidar las estimaciones en componentes como los de la atención primaria. Por ello, en vez de generar confianza y darle un respiro a la reforma, el documento de MinHacienda la terminó de sepultar.

Lo ocurrido con la reforma a la salud es un claro ejemplo de la necesidad de diferenciar entre un análisis fiscal y un aval fiscal.

Así lo explicó el exministro de Hacienda, Juan Camilo Restrepo: “el análisis fiscal consiste en estimar los costos que tendrá la ley correspondiente, mientras que el aval fiscal implica que el Ministerio de Hacienda le dice al Congreso que el gasto propuesto encaja con las proyecciones de gasto y del Marco Fiscal de mediano plazo”.

Para varios sectores, como la Asociación Nacional de Instituciones Financieras (Anif), el documento de Hacienda sobre la reforma a la salud fue un análisis y no un aval, por lo que se habría caído en el examen de constitucionalidad de haberse convertido en ley.

“A pesar de que el Ministerio de Hacienda publicó un documento con las proyecciones de ingresos y gastos de la reforma hasta el 2033, no es un aval fiscal, pues faltan rubros por estimar y la cartera sostiene que debe haber recorte y redistribución del gasto”, dijo la Anif en marzo pasado.

Si bien la reforma a la salud se hundió, la versión 2.0 está próxima a radicarse en el Congreso, supuestamente para un trámite con mensaje de urgencia. Esto obligaría a un nuevo análisis de impacto fiscal del texto que se concertó a puerta cerrada entre el Gobierno y las EPS.

Para el ministro de Hacienda, Ricardo Bonilla, el aval fiscal para una nueva reforma a la salud ya está. “El Gobierno ya presentó un aval fiscal, otra cosa es que los congresistas digan que no es un aval”, dijo Bonilla.

La situación es similar para la reforma pensional, que está próxima a enfrentar su tercer debate en la Comisión Séptima de la Cámara. El 17 de mayo se radicó la ponencia, aun cuando no hay ni análisis ni aval fiscal actualizado del Ministerio de Hacienda sobre la versión más reciente del proyecto.

“Sin que haya documento del Ministerio de Hacienda sobre impacto fiscal del texto aprobado en el Senado, se radica en tiempo récord ponencia de la reforma pensional. Además, la ministra de Trabajo asistió inexplicablemente a la radicación y le negaron prórroga a la oposición”, dijo el representante Andrés Forero.

Lo cierto es que la reforma pensional sí recibió el aval fiscal del Ministerio de Hacienda. El problema es que el proyecto ya cambió después de su paso por el Senado y que el documento más reciente, de octubre de 2023, también generó más dudas que certezas.

El año pasado, el Ministerio de Hacienda proyectó que a 2100 el costo fiscal del sistema pensional pasaría del 84,1 por ciento del PIB sin reforma pensional a 126,38 por ciento con la reforma. Estos cálculos generaron preocupación en varios sectores como Asofondos. Según su presidente, Santiago Montenegro, las cifras revelan un sistema reformado pero inviable y costoso.

“Vemos con preocupación estas cifras de Hacienda, sus propios estimativos muestran un sistema inviable, tremendamente costoso para la actual y futuras generaciones, tanto que no habrá recursos para pagar las pensiones”, dijo Montenegro en ese entonces.

Por su parte, la reforma laboral, que sigue estancada y sin debatirse en el Congreso, y la reforma educativa, que avanza a paso firme, no tienen concepto fiscal del Ministerio de Hacienda. Sin embargo, la ley le permite a la cartera de las finanzas emitir su aval en cualquier momento del trámite.

“La jurisprudencia que acaba de sentar la Corte es un campanazo de alerta al Gobierno. Ese campanazo lo que le está diciendo es que las mismas razones que se adujeron para decretar la inexequibilidad de la creación del Ministerio de la Igualdad pueden ser aplicadas analógicamente a otros proyectos de ley”, dijo el exministro Juan Camilo Restrepo.

El triunfo jurídico frente al Ministerio de la Igualdad le dio el oxígeno a la oposición de hundir los proyectos del Gobierno en el terreno legal. Si el Ejecutivo no aprende de los errores del presente, el desgaste legislativo no valdrá de nada en un examen de constitucionalidad y las reformas se hundirán aun siendo leyes de la república.