El choque de dos mundos: la disputa que Colombia libra por la consulta previa

Una comunidad indígena del Caribe y dos de las mayores empresas energéticas de América Latina están enfrentadas por una decisión que va mucho más allá de un proyecto de gas. Eso lo sabe el Gobierno que quiere cambiar las reglas de la consulta previa para acelerar obras estratégicas. Las comunidades advierten que esa reforma puede convertir un derecho fundamental en un trámite.

Entre ambos argumentos está uno de los dilemas centrales del desarrollo al que le quiere poner el acelerador el presidente Abelardo de la Espriella: cómo extraer recursos y construir infraestructura sin decidir sobre los territorios de quienes los habitan como si fueran un espacio vacío. 

El proyecto Sirius concentra buena parte de esa disputa. Presentado como el mayor hallazgo de gas natural en la historia del país, el proyecto, liderado por Ecopetrol y Petrobras en el mar Caribe, necesita cerrar más de 120 procesos de consulta previa, entre ellos el que mantiene con la comunidad indígena de Taganga, cerca de Santa Marta.

Sin ese acuerdo protocolizado, las empresas no pueden solicitar ante la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) el permiso para iniciar la extracción, prevista entre 2030 y 2031.

Para el Gobierno, el caso ilustra una dificultad que se repite en otros proyectos estratégicos: procedimientos que pueden prolongarse durante años mientras el país necesita energía, infraestructura e inversión.

Para el Cabildo de Taganga, en cambio, la discusión es otra. La comunidad sostiene que no se opone al proyecto y que su participación no puede reducirse a una negociación económica. Lo que está en juego, afirma, es su derecho a decidir sobre los impactos que puedan afectar su territorio ancestral y su relación con el mar.

En medio de esas posiciones surgió una palabra especialmente grave: 'chantaje'. Elsa Jaimes, gerente general de Costa Afuera y Exploración de Ecopetrol, afirmó públicamente que las exigencias económicas de la comunidad habían llegado a un nivel cercano a la “extorsión”, aunque no precisó los montos solicitados. Alcindo Moritz, presidente de Petrobras Colombia, cuestionó igualmente que el desarrollo del proyecto pudiera quedar condicionado por demandas que, a su juicio, superan ampliamente las de otras comunidades involucradas.

El ministro Rodrigo Lara respaldó esa interpretación. Ha sostenido que Colombia necesita crecer, que destrabar Sirius podría contribuir a reducir el costo de los servicios públicos y la energía, especialmente en la costa Caribe, y que el problema no es la consulta previa como derecho sino el abuso que, según el Gobierno, algunos actores hacen de ella.

La comunidad rechaza esa caracterización. En diálogo con CAMBIO, expresaron su molestia al considerar que están siendo estigmatizados cuando en realidad su propósito va más allá y es el de defender el ecosistema que forman de manera cohesionada la plataforma marítima, el litoral y la Sierra Nevada de Santa Marta.

Por eso, el Cabildo Indígena de Taganga presentó, en las últimas horas, ante la Fiscalía General de la Nación, una denuncia penal contra Jaimes y Moritz por presunta calumnia agravada, injuria agravada y hostigamiento por motivos étnicos y culturales. La comunidad niega haber formulado exigencias económicas a las empresas y sostiene que el proceso se ha desarrollado con respeto hacia los funcionarios y representantes involucrados.

También afirma que solo después de acudir a los tribunales consiguió que se reconociera su derecho a ser consultada sobre los impactos del proyecto offshore en su territorio ancestral. El conflicto, por tanto, no es solamente sobre cuánto demora una consulta. Es sobre qué significa consultar y quién tiene la última palabra cuando los intereses nacionales y los derechos territoriales se encuentran.

Vieja pregunta, nuevo escenario

En 2016, el documental peruano El choque de dos mundos (When two worlds collide), dirigido por Heidi Brandenburg y Mathew Orzel, obtuvo el premio a mejor ópera prima documental en el Festival de Sundance, entre otros galardones.

La película reconstruye el enfrentamiento entre el entonces presidente peruano Alan García, partidario de ampliar la explotación de petróleo, gas y minerales en la Amazonía, y el líder indígena Alberto Pizango, que se opuso en defensa del territorio ancestral de su comunidad.

La disputa terminó en 2009 con el llamado 'Baguazo', el enfrentamiento entre la Policía Nacional del Perú y comunidades awajún y wampis en la provincia de Bagua. El saldo oficial fue de 33 muertos —23 policías y 10 civiles— y decenas de heridos.

La Colombia de hoy está lejos de aquel escenario. Aquí el conflicto ocurre, por ahora, en expedientes, mesas de concertación, tribunales, oficinas públicas y proyectos que esperan autorización.

Pero la pregunta de fondo tiene un aire familiar: ¿cómo se concilia la necesidad de explotar los recursos de un territorio con el derecho de las comunidades que lo habitan a participar en las decisiones que pueden transformarlo?

El tamaño del problema

La magnitud de la discusión puede medirse en cifras. Entre 2011 y 2026 se han adelantado en Colombia más de 13.000 procesos de consulta previa. Cerca de 1.350 corresponden a lo corrido de este último año, según cifras citadas por el senador Juan Espinal del oficialista Centro Democrático. El viceministro de Minas, Luis Francisco Madriñán, ha señalado que el 85 por ciento de las consultas previas del continente se concentran en Colombia.

Según datos presentados por Espinal durante el Congreso Nacional de Minería, en los últimos cuatro años apenas el 16 por ciento de los trámites llegó a la fase de protocolización de acuerdos, mientras cerca del 77 por ciento permanece activo. De estos, un 31 por ciento lleva más de cuatro años sin resolverse.

Fedesarrollo calcula, por su parte, que la consulta previa aplica a cerca del 16,8 por ciento de los proyectos del país, aunque sus efectos se concentran de manera desproporcionada en obras estratégicas de infraestructura vial y energética.

Un corte anterior, de noviembre de 2021, reportado por la entonces Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, contabilizaba 7.403 consultas realizadas a comunidades indígenas y 1.618 actos administrativos de procedencia expedidos. El Gobierno utiliza estas cifras para argumentar que el sistema necesita una reforma.

La discusión, sin embargo, no consiste en determinar simplemente si 13.000 consultas son muchas o pocas. La pregunta es qué sucede cuando un mecanismo diseñado para proteger un derecho fundamental se encuentra con proyectos cuya demora también tiene consecuencias para millones de personas.

El Gobierno quiere cambiar el reloj

La propuesta oficial parte de una modificación aparentemente técnica, pero con consecuencias políticas y jurídicas importantes. El Gobierno quiere que la consulta previa y la licencia ambiental puedan avanzar de manera simultánea e independiente, en lugar de que una condicione el inicio de la otra.

La autoridad ambiental adelantaría su evaluación mientras la autoridad encargada de la consulta determina si existe una afectación directa sobre la comunidad. El propósito declarado es evitar que un procedimiento paralice al otro.

Miller Soto, vocero oficial del presidente De la Espriella, explica la propuesta en esos términos: ningún trámite debería quedar supeditado al otro. El Gobierno insiste en que no pretende eliminar la consulta previa.

El problema es que la palabra 'previa' está precisamente en el centro de la discusión. Ana Erazo, representante por el Valle e integrante de la bancada del Pacto Histórico, advierte que la Corte Constitucional ha reiterado que la consulta no puede convertirse en una simple socialización posterior de decisiones ya adoptadas. Desde esa perspectiva, hacer que la consulta avance en paralelo con el licenciamiento podría terminar debilitando el carácter previo del derecho.

Ahí aparece la contradicción que la reforma tendrá que resolver: ¿cómo acelerar una consulta sin hacer que deje de ser previa? Un derecho que no puede borrarse con una ley. La consulta previa tampoco puede entenderse como un procedimiento administrativo ordinario.

Su fundamento está en el Convenio 169 de la OIT, incorporado a la legislación colombiana mediante la Ley 21 de 1991, en la Constitución y en la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Las sentencias SU-039 de 1997, C-030 de 2008 y T-129 de 2011, entre otras, consolidaron su carácter de derecho fundamental.

También forman parte de este entramado el Decreto 2353 de 2019, que creó la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa; las Directivas Presidenciales 10 de 2013 y 08 de 2020; y el Decreto 1076 de 2015, modificado por el Decreto 1585 de 2020, que articula la consulta con el licenciamiento ambiental.

Por eso, incluso si el Congreso derogara la Ley 21, la discusión no desaparecería. El Convenio 169 seguiría vigente como tratado internacional y la jurisprudencia constitucional mantendría un peso decisivo.

La denuncia del convenio ante la OIT es jurídicamente posible, pero solo dentro de ventanas procesales determinadas —cada diez años— y tendría importantes consecuencias internacionales. La reforma que se discute, entonces, no es una manera de borrar la consulta. Es un intento por redefinir cómo funciona.

El mapa de los proyectos atrapados en la discusión tiene muchos puntos. Sirius no es un caso aislado. La Línea de Transmisión Colectora, a cargo de Enlaza, filial del Grupo Energía Bogotá, busca llevar hacia el interior del país la energía eólica generada en La Guajira.

El proyecto acumula más de ocho años de gestiones. Su entrada en operación, inicialmente prevista para finales de 2022, fue aplazada hasta agosto de 2026. Después de obtener la licencia ambiental, la empresa identificó nuevas comunidades en el área de influencia. El número de consultas requeridas pasó de 235 a más de 250 y el proceso involucra hoy a cerca de 260 comunidades certificadas, en su mayoría wayuú, además de pueblos yukpa, comunidades de la Sierra Nevada y consejos comunitarios.

Una carrera de obstáculos

El Gobierno considera que este tipo de situaciones muestra la necesidad de modificar el sistema. El senador Espinal, presidente de la Comisión V del Senado, ha respaldado esa posición. Considera que Sirius es el proyecto de gas más importante del país y que no debería quedar retenido por la falta de reglas claras. También ha señalado que existen más de 5.800 procesos abiertos.

El proyecto de ley presentado por el Centro Democrático y respaldado por el Gobierno plantea plazos de entre seis meses y un año, un trámite centralizado en el Ministerio del Interior, una fiducia para administrar los recursos de inversión comunitaria, un diagnóstico nacional de comunidades y resultados vinculantes.

Para el Gobierno, es imposible avanzar en el desarrollo con una vía que considera está llena de obstáculos. Y enumera otros proyectos considerados estratégicos que también están en juego. El Canal del Dique es presentado como prioritario por su importancia para la navegabilidad y la economía del Caribe colombiano.

El Muelle 13 de Buenaventura constituye un punto clave para las exportaciones e importaciones del Pacífico y su desarrollo depende de acuerdos con consejos comunitarios afrodescendientes. En el sector minero, los gremios y el Viceministerio de Minas sostienen que la actividad legal aprovecha apenas una pequeña fracción de su potencial y que la lentitud de los procedimientos constituye uno de los obstáculos para una mayor inversión.

El argumento económico es claro: Colombia necesita que sus proyectos avancen. La pregunta que sigue abierta es bajo qué condiciones.

La otra idea de riqueza

Algunos analistas del sector creen que el país está planteando el problema de manera demasiado estrecha. Desde su perspectiva, prácticamente ningún proyecto extractivo o de infraestructura está exento de producir impactos sobre las comunidades donde se desarrolla.

El debate, por tanto, no debería limitarse a decidir si una actividad puede calificarse como “responsable”, sino a determinar quién asume sus costos y cómo se distribuyen sus beneficios. Marmato, donde la minería artesanal lleva años en tensión con proyectos de gran escala, es un ejemplo de esa disputa.

Existe además un problema de confianza. Los estudios de impacto ambiental suelen ser financiados por las mismas empresas interesadas en desarrollar los proyectos. Para estos analistas, esa circunstancia dificulta que las comunidades perciban las evaluaciones como verdaderamente independientes.

A esto se suma una realidad todavía más grave: Colombia enfrenta una de las situaciones más peligrosas del mundo para quienes defienden el ambiente y el territorio.

Según los informes anuales de Global Witness, el país ocupa por tercer año consecutivo el primer lugar mundial en homicidios de personas defensoras del ambiente y el territorio. En 2024 se registraron 48 asesinatos o desapariciones de defensores ambientales en Colombia, cerca de un tercio del total mundial registrado ese año.

En 2023 fueron 79, alrededor del 40 por ciento de los homicidios de este tipo registrados en el mundo. Desde 2012, cuando Global Witness comenzó su registro sistemático, el número acumulado de defensores ambientales asesinados en Colombia supera los 500.

Entre las causas identificadas por la organización están las disputas territoriales entre grupos armados ilegales, la presión de economías ilícitas —narcotráfico, cultivos ilícitos y deforestación— y la oposición a la minería ilegal. Campesinos, indígenas y afrodescendientes están entre las poblaciones más afectadas.

Dos mundos, una misma decisión

El Gobierno tiene un argumento difícil de ignorar: un país no puede convertir cada proyecto estratégico en un proceso indefinido. La seguridad energética, la infraestructura y el crecimiento económico también tienen consecuencias sociales. Una línea de transmisión que no entra en operación mantiene energía sin transportar; un proyecto de gas que se retrasa puede aumentar la dependencia de las importaciones.

Las comunidades tienen otro argumento igualmente difícil de ignorar: un territorio tampoco puede convertirse en una zona de sacrificio en nombre de una idea abstracta de desarrollo. La consulta previa existe precisamente porque las decisiones nacionales pueden tener costos que recaen de manera mucho más directa sobre quienes viven en esos lugares.

El verdadero desafío está en el espacio entre esas dos afirmaciones. No se trata de escoger entre desarrollo y comunidades. Tampoco de asumir que toda exigencia comunitaria es legítima o que todo proyecto empresarial es necesariamente beneficioso.

Se trata de construir un procedimiento en el que las comunidades puedan ejercer efectivamente un derecho fundamental y, al mismo tiempo, el Estado pueda tomar decisiones dentro de plazos razonables sobre proyectos que considera esenciales.

Taganga vuelve a ser el punto de partida. Para Ecopetrol y Petrobras, el proyecto Sirius representa una reserva estratégica de gas y una pieza de la seguridad energética del país.

Para el Cabildo, el territorio no termina donde acaba la tierra firme. Carmen Castro, asesora del proceso, reitera que la comunidad entiende el ecosistema de Taganga como un conjunto de tres elementos interdependientes: la plataforma marítima, el litoral y la Sierra. Afectar uno, sostiene, repercute sobre los demás.

Son dos maneras distintas de entender la riqueza. Una la mide en gas, inversión, energía e infraestructura. La otra en territorio, biodiversidad, cultura y continuidad comunitaria.

Colombia no tiene que elegir necesariamente una y descartar la otra. Pero sí tendrá que encontrar una forma de hacerlas compatibles. Porque la pregunta que plantea la consulta previa no es solamente cuánto tiempo debe tardar un proyecto. Es quién decide sobre el territorio, con qué información, bajo qué condiciones y quién asume las consecuencias de esa decisión.

Y esa discusión apenas comienza.