La incapacidad del Gobierno tiene en jaque a la reforma pensional en la Corte

El presidente Gustavo Petro ha insistido con ahínco en que la reforma pensional que el Congreso aprobó es esencial porque incluye medidas para proteger a los adultos mayores, a personas en situación de vulnerabilidad y a quienes a pesar de cotizar por años no pudieron llegar a una pensión, entre otros. Petro se ha enfocado en defender los pilares de una de sus promesas de campaña y uno de los asuntos más sensibles para la sociedad: asegurar una vejez digna. Y lo ha hecho por encima de los cuestionamientos que hay sobre la iniciativa, tanto por la forma atropellada en la que fue aprobada en el Congreso, como por el fondo.

Ahora, el presidente Petro tiene una prueba de fuego en la Corte Constitucional que ha recibido, por el momento, 19 demandas contra la reforma. No es un escenario fácil. De hecho, el Gobierno ha sido incapaz de defender sus iniciativas y ha optado por cuestionar a la Corte. Se niega a reconocer sus errores e implementó una tesis de ‘golpe blando’ para asegurar a su base popular que se trata de decisiones que afectan las transformaciones sociales que quiere poner en marcha. 

Aunque Petro no ha salido a cuestionar la facultad que tiene la Corte Constitucional -como sí lo hizo su antecesor Iván Duque- el jefe de Estado ha tenido sus descaches.

Le sucedió en 2023 cuando se le cayó un pilar de la reforma tributaria, la primera aprobada en su Gobierno: la Corte dijo que la decisión de impedir que las empresas extractivas dedujeran del impuesto de renta el pago de regalías era contraria a la Constitución y el presidente dijo que, como consecuencia de ello, se iban a tener que hacer recortes presupuestales.

El presidente aceptó en todo caso la decisión e intentó modular sus efectos. El ministro de Hacienda, Ricardo Bonilla, promovió un recurso para salvar 6,7 billones de pesos que la Corte, luego de varios meses, no le aceptó.

A esa situación se le sumaron hace pocos días cuestionamientos a otra decisión de la Corte Constitucional que tumbó un artículo del Plan de Desarrollo que buscaba dinamizar varios procesos agrarios, bajo el argumento de que en realidad el cambio que se hizo al procedimiento existente era contrario a la Constitución.

A raíz de esto, Petro optó por decir que por esa decisión, la reforma agraria se va a ralentizar. Esa es una afirmación que se puede calificar de injusta si se tiene en cuenta que el problema de la tierra en Colombia es histórico y, como el presidente bien ha indicado, en el gobierno anterior no se pudo avanzar con pilares del Acuerdo de Paz como la Jurisdicción Agraria.

A esta altura del mandato Petro, la reforma pensional podría ser la única iniciativa social que el Congreso apruebe y la única que alcance a aplicar. La tarea no es sencilla y como él mismo dijo al momento de sancionarla: “ahora hay que defenderla”.

Defenderla, sí, también de la incapacidad de su Ministerio del Interior de lograr consensos en el Congreso y de la propia bancada oficialista que apoyó una proposición de último minuto para aprobarla.

La minucia sí importa

El 14 de junio de 2024, a las 5:21 de la tarde, el secretario de la Cámara de Representantes leyó una proposición firmada por varios congresistas para que esa corporación aprobara en cuarto debate el texto definitivo aprobado por el Senado, bajo la excusa de que este asunto se había debatido de manera rigurosa y meditada y que el contenido de lo aprobado estaba en la Gaceta 497 del Congreso, por lo que todos los representantes debían conocerla.

"Aprobar en cuarto debate el texto definitivo aprobado por el Pleno del Senado de la República debidamente publicado en la Gaceta del Congreso 497 de 2024", decía la proposición. Al final fue aprobada con 86 votos a favor y 32 en contra.

De 16 demandas que hay en la Corte contra la reforma, las presentadas por congresistas son las que, principalmente, cuestionan este hecho con diferentes argumentos.

El representante a la Cámara del Centro Democrático Óscar Leonardo Villamizar Meneses señaló que de esta acción se derivan el desconocimiento del principio de deliberación y del de publicidad. Son dos elementos que la Corte Constitucional ha defendido con especial énfasis y por los cuales ha llamado la atención del Congreso múltiples veces, la última apenas una semana cuando se cayó el artículo sobre los procesos agrarios en el PND.

Tanto él, como la senadora Paloma Valencia del Centro Democrático, dijeron a la Corte que en la discusión de esa proposición no intervino ni el Gobierno como autor de la iniciativa ni la coordinadora ponente Martha Alfonso.

Para Villamizar, la reforma ya tenía mayorías consolidadas por lo que la aprobación no estaba en riesgo y todavía faltaba una semana para que se acabara la legislatura: “El atropello no obedeció a premura o votos apretados, solo a evitar que las minorías pudiesen ser escuchadas en sus propuestas y preocupaciones”.

Valencia agregó que se eludió el debate, que la Cámara renunció a su obligación de deliberar el articulado sin siquiera pedir explicaciones sobre por qué se presentó esa proposición, sin que hablaran al respecto los ministros del Interior o de Hacienda, y con la gravedad de que se estaría “destruyendo el modelo bicameral adoptado por la Constitución de 1991”.

El presidente del Centro Democrático, Gabriel Jaime Vallejo, agregó en su demanda que la Cámara omitió de manera voluntaria y consciente seguir las reglas de juego del Congreso, afectando con ello la participación de las minorías y de los partidos de oposición.

Ese mismo argumento fue expresado en otra demanda que 19 congresistas presentaron como integrantes de la Bancada de Oposición, liderada por Carlos Edward Osorio, quienes también expusieron que el proyecto aprobado por la Plenaria del Senado en segundo debate, y el propuesto a la Plenaria de la Cámara para último debate, había numerosas y considerables diferencias. El senador Jonathan Ferney Pulido, conocido como JP, coincide con este argumento en otra demanda.

Según Osorio, el texto aprobado por el Senado y publicado en la Gaceta del Congreso 497 del 29 de abril de 2024, contiene un título y 95 artículos, mientras que el de la Cámara tiene seis artículos que se votaron en bloque, tal como venían en la ponencia propuesta para segundo debate y publicada en la Gaceta No. 700 del 29 de mayo de 2024, más los 95 artículos aprobados por la Plenaria del Senado en su sesión del 23 de abril, publicada en la Gaceta del Congreso No. 794 del 29 de abril de 2024.

Los congresistas Oscar Villamizar, Gabriel Vallejo y el exministro de Justicia Wilson Ruiz pidieron a la Corte que por primera vez aplique la posibilidad de suspender normas vigentes mientras se revisa de fondo todos los reparos, hecho que aún no ha sido usado por el alto tribunal desde que abrió la posibilidad a hacerlo el año pasado.

¿Sin plata y desfinanciando el sistema?

El exministro Wilson Ruiz también alegó en su demanda que en el trámite en el Congreso no se habría contado con un análisis de impacto fiscal necesario, que es requisito que la Corte ha venido exigiendo en el último año con más ahínco. De hecho, por su ausencia se han caído cuatro leyes aprobatorias de tratados internacionales y la creación del Ministerio de la Igualdad. Según Ruiz, no se presentó tal análisis, lo cual sería un vicio insubsanable.

Por otro lado, la demanda de la contadora Shojad Daniela Acosta Rodríguez alega que el fondo de la reforma implica una vulneración a cinco mandatos de la Constitución. Acosta argumenta que los dos primeros pilares de la reforma (solidario y semicontributivo) están financiados con el Presupuesto General de la Nación.

“El Comité Autónomo de la Regla Fiscal expresaba que el Plan Financiero presentado por el Ministerio de Hacienda para año 2024, mostraba un déficit de 5,3 % del PIB, que supone un financiamiento equivalente a una deuda del 57 % del PIB en 2024. Lo anterior, da cuenta que la Ley 2381 de 2024 al estructurar un sistema de pilares que dependerá en gran medida del presupuesto de la nación, desconoce la realidad económica del país, las cifras de desaceleración económica y la insostenibilidad financiera del modelo pensional propuestos en los términos de la Ley demandada”, dijo.

El fondo del asunto: pilares, cambios de régimen y la libertad de elegir

La reforma se centra en pilares:

1. Pilar Solidario: Lo integran personas en condición de pobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad, conforme a una focalización que hará el Gobierno nacional, cuyas prestaciones se financiarán solidariamente con recursos del Presupuesto General de la Nación y con la Subcuenta de Subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional. La idea es proteger a adultos mayores con discapacidad o pérdida de capacidad laboral que ya no tienen ingreso.
2. Pilar Semicontributivo: Va para hombres de 65 años y mujeres de 60 que estando afiliados, no cumplen requisitos para pensión. Podrán tener un beneficio económico, que se financiará con recursos del Presupuesto General y con sus propios aportes.
3. Pilar Contributivo: Va para los trabajadores dependientes e independientes, servidores públicos que sí pueden cotizar. Este pilar tiene un componente de Prima Media (que vendría siendo Colpensiones) que recibirá las cotizaciones entre 1 y 2.3 salarios mínimos legales vigentes y un componente de Ahorro Individual (fondos privados) en donde la persona que gane más de esos 2.3 salarios empezará a cotizar desde esa base hasta los 25 salarios mínimos legales. Este es uno de los puntos críticos de la reforma porque una persona que hoy cotiza en Colpensiones y gane más de 2.3 salarios, cotizará en ambos componentes de manera obligatoria. Acá se crea un Fondo de Ahorro, que manejará el Banco de la República, que respaldará una parte de este pilar y que será para financiar pensiones en el componente de prima media.
4. Pilar de Ahorro Voluntario: Va para personas que deseen hacer un ahorro voluntario con los mecanismos que ya ofrece el sistema financiero.

Sobre estos pilares se ha cuestionado si las personas hoy tienen la potestad de decidir si se van a Colpensiones o a un fondo privado y que se les está afectando su derecho a elegir en cuál se quedan. El abogado Carlos Andrés Gómez dijo en su demanda que la reforma obliga a ingresar a Colpensiones: “obliga a adquirir el RPM a unos (la mayoría) y, reserva la libre elección para quienes sí cumplen ciertas condiciones económicas (la minoría de la población)".

En su demanda, Jair Sibaja y Nury Liseth Torres García estiman que el Fondo de Ahorro del Pilar Contributivo tiene problemas porque lo manejará el Banco de la República, entidad que tiene sus funciones fijadas expresamente por la Constitución.

Las pensiones para comunidades negras

Paloma Valencia demandó el artículo 93 de la ley que creó un régimen pensional especial para los pueblos indígenas, las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras y campesinas, alegando que el artículo 48 de la Constitución lo prohibió de manera expresa. Para la senadora, es problemático que la reforma reduzca las semanas a cotizar y la edad para obtener la pensión dependiendo de la proyección de esperanza de vida que realice el Dane para estas personas.

“Lo anterior implica que el Gobierno nacional, por intermedio del Dane, tendrá la potestad de determinar discrecionalmente los requisitos de semanas y edad de seis grupos poblacionales que corresponden, aproximadamente, a 20 millones de personas de acuerdo con el censo realizado por la entidad en 2018”, dijo.

Reglas tributarias

Paloma Valencia también demandó el artículo 84 que fija los temas tributarios de los cuatro pilares y que señala que las pensiones están exentas del impuesto de renta hasta los 1.000 UVT mensuales ($ 47.065.000 a 2024) y desde allí sí están gravadas.

Pero, dice ella, se habrían presentado inconsistencias entre los textos aprobados. “La redacción aprobada por la Plenaria del Senado y que fue posteriormente acogida por la Plenaria de la Cámara, eliminó la palabra mensual, dejando así abierta la posibilidad que la exención referida de 1.000 UVT aplique de manera anual”.

¿Debió ser una ley estatutaria?

Por otro lado, Brandon Camilo Archila Jaimes presentó otro argumento a la Corte Constitucional que es novedoso. En su criterio, esta reforma debió tramitarse como una ley estatutaria porque introdujo cambios a la regulación sobre la seguridad social en pensiones, que es un derecho fundamental. Según Archila, el fin de la norma fue fijar nuevas reglas de acceso y reconocimiento de ese derecho, no es una mera modificación del sistema para pasar de uno dual a uno de pilares, sino que es una reestructuración. Son nuevas condiciones para casos de pensión de invalidez y de vejez.

“El Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (fondos privados de pensiones) no es sustituido por un pilar específico, por ejemplo, sino que su desaparición resulta perentoria ante la eliminación de la posibilidad de acceder a la pensión por la acumulación de un capital. A su turno, y como otro ejemplo, la ‘Garantía de Pensión Mínima de Vejez’ (artículo 65 Ley 100 de 1993), la indemnización sustitutiva y la devolución de saldos no desaparecen porque se extinga la dualidad de regímenes, sino por la creación de nuevas reglas (‘pilar solidario’, el ‘pilar semicontributivo’ y temporalmente la ‘prestación anticipada de vejez’) sobre cómo se materializa la garantía constitucional según la cual ninguna mesada pensional puede ser inferior al salario mínimo legal”, explicó. 

La Corte Constitucional deberá definir qué demandas va a admitir para estudio de fondo y luego analizará los argumentos que se presentaron. Esto puede tardar alrededor de ocho meses. Sin embargo, primero, deberá definir si acoge las peticiones de suspender provisionalmente la norma.