Paz total: el Gobierno dice que los negociadores no tienen poderes excesivos

En la Corte Constitucional avanza el estudio de una demanda en contra de un apartado de la ley de Paz Total que ha generado una controversia que, aunque técnica, es clave: ¿lo que se acuerde en materia humanitaria en una mesa de negociación de paz con guerrillas queda –de manera inmediata– incluido en la Constitución?

La demanda, presentada por la Fundación para el Estado de Derecho (Fedecolombia), asegura que tal como quedó redactado un parágrafo de la ley, es posible interpretar que los acuerdos parciales o totales que se firmen en una mesa de paz con objetivos humanitarios quedan de manera automática en el Bloque de Constitucionalidad. Es decir, de normas que, aunque no formen parte del texto literal de la Constitución, tienen la misma jerarquía normativa.

Según la interpretación de la demanda, los poderes de negociadores serían excesivos, porque según lo acordado en materia humanitaria (en temas como desminado o protección de población civil) tendrían inmediatamente rango constitucional, como si fueran parte de la Constitución, e incluso no tendrían que pasar por el Congreso, lo cual violaría la separación de poderes.

La demanda busca que la Corte Constitucional ataje esa posible interpretación y quede claro que lo que se acuerde se tiene que desarrollar después por las vías ordinarias (decretos, leyes) y así evitar que después de que se pacte un asunto, haya múltiples formas de interpretar su verdadero alcance.

CAMBIO conoció que el Gobierno ya respondió a esta demanda y le dijo a la Corte Constitucional que en ningún momento se buscó darles poderes legislativos a los negociadores, y que no es cierto que los acuerdos alcanzados en materia humanitaria quedan incorporados de manera automática al bloque de constitucionalidad.

“Del contenido normativo demandado no se sigue que se habilite a los negociadores de paz para ejercer funciones legislativas”, dijo el Gobierno, que envió a la Corte una posición conjunta elaborada por la Secretaría Jurídica de Presidencia, el Ministerio de Defensa y el Ministerio de Justicia.

El debate

La controversia se remite al parágrafo sexto del artículo 5 de la Ley de Paz Total (Ley 2272 de 2022), que dice que las disposiciones humanitarias contenidas en acuerdos y protocolos firmados entre las partes para proteger a la población civil y a quienes no hacen parte de las hostilidades “hacen parte” del Derecho Internacional Humanitario, “conforme a lo dispuesto en los artículos 93 y 94 de la Constitución Política, (y) en consecuencia, serán vinculantes para las partes”.

La demanda señala que habría dos errores en ese parágrafo. Uno, que en vez de decir que lo que se pacte “desarrolla” el DIH, dice que “hace parte” del DIH, lo cual sería un error del Congreso porque el DIH (que son las reglas de la guerra) es un conjunto de normas internacionales como los Convenios de Ginebra de 1949 que Colombia ratificó y los negociadores no pueden decir qué es DIH y qué no.

Segundo, que la redacción daría a entender que los acuerdos parciales que ya se han alcanzado por ejemplo con el ELN tendrían una naturaleza supralegal. 

Es importante mencionar que en este debate no se habla de cualquier tipo de acuerdo, sino de los acuerdos especiales. ¿De qué se trata? Aunque los Convenios de Ginebra versan sobre conflictos internacionales, tienen un artículo común que permite aplicar algunas de sus disposiciones a conflictos no internacionales, como el del caso colombiano, si las partes así lo quisieran.

Es decir, que las partes pueden, en aplicación del artículo 3 común de los Convenios de Ginebra, incluir elementos que normalmente no se usarían en conflictos internos sino en los internacionales, con el fin de proteger a la población civil y son temas como la protección de la población civil o, por ejemplo, la posibilidad de declarar toda una zona como libre de confrontación, entre otros.

Lo que dice el Gobierno

En la respuesta enviada a la Corte Constitucional, conocida por CAMBIO, el Gobierno dice que la interpretación que hicieron los demandantes de la ley es exagerada y no es plausible, porque lo que allí se dice es que las partes pueden suscribir acuerdos en el marco del DIH y que esos acuerdos especiales, si bien son vinculantes para las partes, no quedan en el mismo rango que una norma contenida en la Constitución ni entran de manera inmediata en el Bloque de Constitucionalidad.

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"El fundamento del cargo propuesto por el actor no se desprende de una proposición jurídica real y existente, sino de una interpretación asistemática y bajo conjeturas e inferencias según las cuales el parágrafo 6 habilita a los negociadores en la mesa de diálogos para ejercer funciones propias del poder legislativo, desbordando las que tienen como delegados del presidente de la república".

Según el Gobierno, los acuerdos en el marco de procesos de paz que tengan como propósito proteger la población civil cumplen con los fines constitucionales humanitarios y antes de dar un poder excesivo a los negociadores, lo que hace es "materializar el cumplimiento del DIH, principalmente por parte de los grupos armados con los que se está en un proceso de paz".

El concepto enviado a la Corte apunta que los acuerdos especiales que se pueden pactar buscan esencialmente la protección de los civiles que no hacen parte de la guerra, "no constituyen tratados que deban prevalecer en el ordenamiento jurídico, sino (que son) herramientas del DIH para materializar la efectividad del cumplimiento de las normas de carácter humanitario en el marco de las negociaciones de paz".

El Gobierno recordó que, de firmarse un acuerdo especial, este debe ser enviado al Consejo Federal de la Confederación Suiza, en los mismos términos que corresponden a las adhesiones a los Convenios de Ginebra. Por tal motivo, no es cierto que lo pactado en una mesa simplemente se incorpore de manera inmediata. Y señaló que ya la Corte Constitucional dijo que aun cuando un acuerdo especial se materializa en cumplimiento de los Convenios de Ginebra, estos no forman parte del bloque de constitucionalidad.

"Los acuerdos que las partes alcancen en el marco de un proceso de paz son una muestra de confianza, una manifestación de buena fe y un avance en las agendas de diálogo pactadas, actuando en el marco del DIH y, al mismo tiempo, asumiendo compromisos de cumplimiento de sus propios acuerdos en el marco de un DIH autorreferencial", precisó el Gobierno, que pidió a la Corte dejar la ley de 'Paz Total' intacta.

¿Qué dicen otras entidades y expertos?

La Defensoría del Pueblo también le dijo a la Corte Constitucional que, en su criterio, la interpretación de la demanda es errónea, pues los posibles acuerdos especiales que se firmen para desarrollar el DIH son vinculantes para consolidar la confianza entre las partes, pero no tienen un rango supralegal. Además, recordó que el presidente de la república sí está habilitado para suscribirlos y que esto no desconoce la separación de poderes. 

Para la Defensoría, estos acuerdos sí están sujetos a un control posterior, sea que pasen por el Congreso o que sean revisados por la justicia.

"El hecho de que el presidente de la república esté facultado para firmar los mencionados acuerdos especiales, no implica la atribución de una facultad que desconozca los otros poderes públicos ni excluye que las otras ramas del poder también deban desarrollar lo que les corresponda dentro de su competencia, pues la consecución de la paz es un objetivo constitucional con carácter esencial y en el cual se encuentran comprometidos tanto los diferentes poderes del Estado, como la sociedad en su conjunto", dijo.

De otro lado, CAMBIO habló con la Corporación Vivamos Humanos que, contrario a lo dicho por el Gobierno y la Defensoría, considera que acá hay un debate jurídico más de fondo sobre los acuerdos especiales. En su criterio, estos acuerdos sí hacen parte del bloque de constitucionalidad por contener elementos relacionados con el DIH.

Lina Mejía, vocera de la ONG, aseguró que este es un debate zanjado por la Corte, y que su organización no es partidaria de que se reabra, porque esto podría poner en peligro la vida de 10 millones de colombianos ubicados en las zonas del conflicto, que están a la espera de implementación de alivios y acuerdos humanitarios. Además, dijo Mejía, generaría una ruptura en lo que hasta hoy conocemos como DIH en el país.

Mejía precisó que no todos los acuerdos de paz son "acuerdos especiales" en los términos del artículo tercero común a los Convenios de Ginebra, pero que sí pueden tener puntos que sí lo son y que son vinculantes para todas las partes. La diferencia entre esta postura y la que tiene el Gobierno es que para la ONG, lo que sí se considere acuerdo especial no tendría por qué tener un control posterior porque son la materialización del DIH. Lo que sí debe haber es un acto administrativo o un decreto que desarrolle las partes, como pasa con los ceses el fuego.

"La mayoría de los acuerdos de paz considerados como acuerdos especiales bajo el DIH se incorporan automáticamente al bloque de constitucionalidad y tienen un rango jerárquico igual a la Constitución. Esto no quiere decir que entra cualquier cosa, sino que son acuerdos para la protección de civiles, por tanto, se incorporan de manera inmediata y no es necesario que haya una vía de ratificación", aseguró Mejía, al precisar que no son temas abstractos sino concretos como un posible desminado, atención de heridos, zonas de exclusión, entre otros.