"Sin medidas estructurales, la violación de derechos de los líderes sociales no terminará"

La Corte Constitucional tomó hace pocos días la decisión de declarar un Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) sobre la situación que viven los líderes y lideresas sociales del país, hecho que no solo es estructural y masivo, sino que requiere de medidas a mediano y largo plazo para frenarlo. El magistrado José Fernando Reyes, vicepresidente del alto tribunal y ponente de la decisión, respondió un cuestionario enviado por CAMBIO en el que explica los detalles de la sentencia y sus implicaciones.

CAMBIO: ¿Qué llevó a la Corte a tomar la decisión?

José Fernando Reyes: La declaración de un Estado de Cosas Inconstitucional reconoce la existencia de una extendida y generalizada violación de derechos fundamentales cuyas causas son estructurales. Ello implica que las soluciones requieren la intervención coordinada de diferentes entidades del Estado. Es decir, no se trata de un asunto menor, de algo apenas incidental o aislado. Se trata de una constelación de eventos y situaciones que en sí mismos traducen una masiva y extendida violación de derechos.

La Corte evaluó las diferentes medidas adoptadas por el Estado para garantizar la protección de la población líder y defensora de derechos humanos y encontró que su ejecución no ha sido suficiente en modo alguno, sino que es exigua, deficitaria, poco sintonizada con la realidad y con las necesidades de esa población. La información proveniente de los casos resueltos y de las intervenciones que llegaron a la Corporación permitió evidenciar la vulneración del derecho de las accionantes.

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CAMBIO: ¿En qué sentido?

J. F. R.: La Sala constató la infracción generalizada de varios derechos. Primero, una vulneración del derecho a la seguridad personal como consecuencia de una inoportuna definición de las medidas y medios de protección adecuados y suficientes para enfrentar los riesgos que afectan a los líderes. También, del derecho al debido proceso, porque las decisiones que reducen el nivel de protección otorgado a los líderes tienen deficiencias en su motivación.

En segundo lugar, una vulneración del derecho a ejercer libremente los liderazgos, originada, por ejemplo, en el hecho de que no hay certeza de la existencia y ejecución de un plan, con alcance nacional y territorial, para asegurar ambientes propicios para la defensa de los derechos humanos, eliminando ambientes hostiles o peligrosos, ni para actuar sobre las causas estructurales que afectan su seguridad. Además, una vulneración del derecho a la justicia, porque no se demostró el desarrollo de investigaciones diligentes, transparentes y oportunas para identificar a los autores determinadores y materiales de los delitos, procesarlos y garantizar una reparación adecuada.

La Sala consideró un amplio material estadístico. Por ejemplo, la Defensoría del Pueblo afirmó que, desde la firma del Acuerdo Final de Paz, el 2022 fue el año con mayor número de líderes y de defensores de Derechos Humanos asesinados. En 2023, la Defensoría ha emitido 11 alertas tempranas y el departamento que más casos ha reportado es Cauca, donde las lideresas indígenas han sido las principales afectadas: 40 mujeres asesinadas hasta marzo de este año.

CAMBIO: ¿Fracasó el Estado en la defensa de sus líderes?

J. F. R.: Los esfuerzos estatales emprendidos no han sido suficientes. La Corte identificó que, pese a la multiplicidad de regulaciones –decretos, Conpes, directivas, planes, etcétera–, las autoridades no han desarrollado una política pública suficientemente robusta y articulada que permita enfrentar las diferentes dimensiones del problema. El ECI advierte las fallas existentes, se opone a que ellas continúen y, al mismo tiempo, considera que existen posibilidades de actuación futura para superar la situación y traza algunos caminos que las autoridades deben recorrer de manera urgente. 

CAMBIO: La sentencia hace una linda defensa de la labor de estas personas. ¿Por qué es tan relevante?

J. F. R.: La Corte reconoció como una prioridad asegurar que las personas que alzan la voz por sus comunidades y por la protección de los derechos humanos no sean acalladas. Se trata de personas que no solo invocan el lenguaje de los derechos humanos, sino que también asumen la vocería y los reclamos de grupos humanos cuya representación suele ser deficitaria. Sus palabras y acciones no pueden coexistir con una actitud que asuma la privación de sus derechos como una situación inevitable. Los líderes son los héroes olvidados de las comarcas y villorrios alejados, son la voz de sus conciudadanos vulnerables. Los líderes sociales son la voz que se alza y clama por los derechos de las personas con las que conviven.

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Es realmente enaltecedor de la dignidad propia decir que se es defensor de derechos y que en todo caso se tiene derecho a defenderlos sin ataduras, limitaciones, barreras o riesgos. 

CAMBIO: ¿Se hace alguna definición de qué es un líder social y qué es un defensor de derechos humanos?

J. F. R.: La Corte reconoció que los líderes y lideresas sociales se erigen al propio tiempo en defensores de derechos humanos. Se trata de personas que se integran en una cadena que conecta a las comunidades con las autoridades. Ese liderazgo desencadena riesgos especiales, no solo por las tensiones que sus reclamos pueden suscitar, sino también por la progresiva visibilidad de las personas que lo asumen.

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CAMBIO: ¿Por qué era necesario una medida de esa naturaleza y no bastaba con la solución de los casos individuales?

J. F. R.: Las fallas identificadas son estructurales. Aunque los casos concretos le permitieron a la Corte identificar algunas de las fallas, una orden particular sería insuficiente. Dicha superación requiere una actuación coordinada y multidimensional de diferentes entidades para enfrentar las deficiencias administrativas, operativas y presupuestales. Este es uno de los fundamentos de la declaración del Estado de Cosas Inconstitucional: si no se adoptan medidas estructurales, los casos seguirán presentándose y la violación de los derechos fundamentales de los líderes y lideresas no terminará.

CAMBIO: ¿Qué fallas le preocupan de la labor de la Unidad Nacional de Protección?

J. F. R.: Primero, la indebida identificación de los riesgos de los líderes, de sus familias y de las comunidades de las que hacen parte. De hecho, en varios casos la UNP no tuvo en consideración la condición de defensor de derechos humanos en el momento de valorar su riesgo. También, la definición inoportuna de las medidas y medios de protección para evitar que un riesgo extraordinario se materialice; y la ausencia de medidas con enfoque diferencial a partir del género, la orientación sexual o la pertenencia a comunidades étnicas. Por ejemplo, difícilmente asigna personas de protección de confianza de los protegidos y esto para los líderes y lideresas indígenas es fundamental. Además, que la UNP, sin mediar fundamentación alguna, retira esquemas de seguridad o los reduce, y se hallaron deficiencias en la motivación de las decisiones que reducen el nivel de protección.

CAMBIO: ¿Qué otros asuntos deben ser atendidos de manera urgente y a largo plazo?

J. F. R.: Es urgente que la UNP, en conjunto con el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM), haga un seguimiento efectivo al riesgo que enfrentan las y los tutelantes a nivel individual y colectivo. Es urgente valorar las rutas de protección colectiva en municipios en los que el nivel de riesgo es mayor, como en Cauca, Valle del Cauca, Córdoba, Arauca, Casanare, Antioquia, Norte de Santander, Chocó, Nariño, Putumayo, Bolívar y Cesar. La Corte advirtió la importancia de que el Ministerio del Interior le dé continuidad a la Mesa Nacional de Garantías y a las Mesas Territoriales, garantizando sus reuniones con una periodicidad no inferior a tres meses.

El Ministerio del Interior debe diseñar e implementar una estrategia de sistematización y publicidad de todo el sistema normativo vigente sobre la protección de esta población en un lenguaje claro. Además, el Ministerio del Interior, en coordinación con la UNP, la Fiscalía y la Policía, debe implementar un sistema informático de comunicación ágil que permita en tiempo real notificar la existencia de amenazas o de riesgos para la vida. Ese sistema debe asegurar que, una vez recibida la información, se proceda a verificarla de manera inmediata y, de hallarla razonablemente creíble, disponer de los medios de protección de forma urgente y sin dilación alguna.

CAMBIO: ¿En qué consiste el Plan Integral que debe hacer el Gobierno?

J. F. R.: Resulta fundamental la elaboración de un “Plan Integral para la Protección de los Derechos de la Población Líder y Defensora de los Derechos Humanos”. Ese plan debe articularse para proteger los derechos a la seguridad personal, con enfoque de seguridad humana y al debido proceso; así como para proteger el derecho a ejercer libremente el liderazgo social y la defensa de los derechos humanos; y para la garantía del derecho a la justicia efectiva. Cada uno estos ejes deben indicar metas a corto, mediano y largo plazo, autoridades responsables, recursos presupuestales e indicadores de goce efectivo de derechos. Le corresponde al Ministerio del Interior y a la Fiscalía consolidar el Plan. En todo caso, en su proceso de elaboración se prevé la participación ciudadana, así como un diálogo específico con organizaciones.

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CAMBIO: ¿La Fiscalía ha sido transparente con sus investigaciones?

J. F. R.: No me corresponde realizar una consideración específica sobre ello. Lo que la Corte constató es que se ha desconocido el derecho a la justicia efectiva, dado que la Fiscalía no demostró el desarrollo de investigaciones diligentes y oportunas para identificar a los autores de los delitos, procesarlos y garantizar una reparación adecuada; no demostró que las investigaciones tomaran en cuenta el rol del defensor o defensora como punto de partida; y, además, no ofreció estadísticas ciertas sobre el esclarecimiento de los delitos.

CAMBIO: Parece muy diciente que se ordene que el éxito se mida en sentencias y no en imputaciones. ¿Es un error de Francisco Barbosa? ¿Es un tema que viene de antes? ¿Es una intención de decir que se solucionan cosas sin que así sea?

J. F. R.: Lo que la Corte ha considerado es que resulta urgente adelantar un detallado proceso de análisis del sistema de trabajo de la Fiscalía que permita identificar el conjunto de obstáculos, así como las insuficiencias logísticas, de presupuesto o de recursos humanos que ralentizan las investigaciones y que propician el escaso nivel de esclarecimiento en términos de sentencias finales respecto de la población líder y defensora de derechos humanos. La Corte señaló que, en relación con los avances en el esclarecimiento de delitos cometidos en contra de defensores y defensoras de derechos humanos, la Fiscalía debe considerar que el criterio apropiado para medir los avances es el número de condenas en firme o el logro de acuerdos avalados por jueces.

CAMBIO: La Corte enfatiza en que este plan no debe confundirse con otras medidas que se tomen en cumplimiento del Acuerdo de Paz. ¿Hay retrasos en el cumplimiento de las garantías de seguridad?

J. F. R.: Las garantías de seguridad dispuestas en el Acuerdo Final de Paz fueron referente obligado en esta sentencia. La Sala Plena evidenció que varias de las herramientas allí previstas no han sido implementadas o están en etapa inicial de implementación. Por ello, se prevé que el Plan Integral debe coordinarse con todos los instrumentos del componente de garantías de seguridad para la población líder y defensora de derechos humanos. Ello se hace con el propósito de evitar que haya instrumentos paralelos que se contradigan.

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CAMBIO: ¿Debe haber la entidad que lleve las cifras sobre esta materia?

J. F. R.: Se ordenó que en tres meses, y con sujeción al derecho al habeas data, el Gobierno implemente una base de datos en la que se registre la población líder y defensora de derechos humanos. Esta orden impone que dicha base de datos permita identificar, elaborar estadísticas uniformes y manejo de información articulada respecto de los tipos de violencia sufridos por la población líder y defensora de derechos humanos.

CAMBIO: ¿La Corte decidió hacer una Sala de Seguimiento para el cumplimiento del fallo?

J. F. R.: La Corte no decidió nada específico sobre ello. Esto podría ser objeto de valoración en el futuro. 

Sobre los cultivos de uso ilícito

CAMBIO: La Corte esta semana dijo en otra sentencia que hay deficiencias en la puesta en marcha del programa de sustitución de cultivos de uso ilícito en varios departamentos. ¿Qué fallas se encontraron?

J. F. R.: La Corte evidenció que los acuerdos colectivos suscritos en el marco del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) son vinculantes porque materializan un proceso de participación de las comunidades con el Gobierno, enmarcado en el principio de la buena fe y en concordancia con el Acuerdo Final de Paz. En esos acuerdos, las comunidades se comprometieron con la sustitución y el Gobierno con la puesta en marcha de proyectos productivos para contribuir a acabar con las economías ilegales como única fuente de ingresos. Entre las fallas está que hay un déficit presupuestal para la implementación integral del programa, el incumplimiento en la ejecución de sus componentes, la suspensión y retiro de beneficiarios del PNIS sin debido proceso, la ausencia de un enfoque étnico y la existencia de un riesgo o peligro para la vida de los líderes que han promovido la sustitución voluntaria.

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CAMBIO: En ese fallo de nuevo se axhorta a avanzar en acuerdo de paz. ¿Por qué?

J. F. R.: Se demostró que no se ha respetado la jerarquía ni el orden de prelación previsto en el Acuerdo Final de Paz entre los distintos instrumentos dispuestos para la lucha contra los cultivos de uso ilícito. El Estado tiene la obligación de atender al orden jerárquico y secuencial de los medios de erradicación, priorizando la sustitución voluntaria sobre la erradicación, teniendo en cuenta que esta solo procederá cuando fracase la primera. Por eso, la Corte emitió una serie de órdenes para garantizar el cumplimiento de los compromisos y, con ello, reconstruir la confianza de las comunidades que suscribieron acuerdos individuales y colectivos.

CAMBIO: ¿Por qué se mantiene la suspensión de la erradicación forzada en varios municipios?

J. F. R.: Las entidades estatales han venido realizando erradicación sin agotar las etapas de participación con las comunidades involucradas y sin verificar los acuerdos suscritos en el marco del PNIS. Por eso, a través de esta sentencia, que es la SU-545 de 2023, la Corte le ordena al Estado abstenerse de realizar operativos de erradicación forzada en territorios en los que existan acuerdos de sustitución individuales o colectivos y cuyo cumplimiento sea verificable.