El Congreso, a clases: las lecciones que deja el trámite de la reforma pensional

Como si fuera un salón de clases con estudiantes distraídos, el Congreso de la República ha probado que le cuesta hacer la tarea y que, cuando la saca adelante, la hace mal. La reforma pensional es la última prueba de un historial de iniciativas que pasaron raspando o que definitivamente se cayeron en la Corte Constitucional. Lo cierto es que aunque los congresistas renieguen, en su tarea de salvaguardar la Carta Política el tribunal constitucional ha terminado dándole clases a los congresistas de cómo se deben tramitar los proyectos de ley.

No es un asunto menor. La Corte Constitucional ya advirtió que una iniciativa sin análisis de impacto fiscal no iba a pasar el examen y así se cayeron varias leyes aprobatorias de tratados internacionales y el Ministerio de la Igualdad. En el caso de la reforma pensional, en medio de una fuerte tensión política, la Cámara se la jugó por aprobar el texto que venía del Senado buscando salvar el texto y los congresistas parecieron hacer las paces con la idea de que la Corte definiera quién tenía razón y si se habían hecho bien las cosas o no.

La decisión de la Corte Constitucional, que devolvió la reforma al Congreso para subsanar el vicio de forma en el que incurrió la Cámara de Representantes, no solo fue un salvavidas para el Gobierno, sino también una lección de que la minucia sí importa y que el deber de las cámaras de debatir va en serio. CAMBIO le explica por qué esta decisión es tan relevante. 

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Lo que se hizo mal

¿Qué pasó con la reforma pensional? En resumen, el 14 de junio de 2024, cuando un grupo de congresistas de Pacto Histórico propuso que se aprobara el texto que venía del Senado, se cometieron dos errores.

Primero, se desatendieron las reglas de juego que se pactaron para esa sesión: se iban a votar, como en efecto se hizo, seis artículos sobre los cuales no había ningún reparo, para luego entrar a discutir el artículo 94, sobre la entrada en vigencia del sistema. Esto último no se hizo pues cuando iba a arrancar la discusión se propuso aprobar en su integridad el texto que venía del Senado, reemplazando lo ya debatido en Cámara.

Esto tuvo consecuencias: no se cumplió con el deber de garantizar el mínimo de deliberación necesario para tener por cumplido el trámite exigido y con ello se afectó el principio de consecutividad, el principio democrático y los derechos de las minorías. 

El segundo error consistió en que la Cámara se centró en discutir por 55 minutos si era pertinente aprobar lo que venía del Senado, y los partidos solo tuvieron la oportunidad de intervenir por espacio de 3, 5, 7 y 11 minutos. Además, no se debatió sobre el texto en sí mismo que se iba a aprobar, sobre su contenido, sino solo sobre si era conveniente asumir el texto del Senado y ya. ¿La consecuencia? No hubo realmente discusión para declarar la “suficiente ilustración” del asunto a tratar.

Así, la Corte dijo que la decisión de cerrar prematuramente la discusión se adoptó en un momento en el que aún no se habían discutido los aspectos fundamentales de la reforma y había representantes a la espera de intervenir en la discusión para referirse al texto y solicitar además la discusión y aprobación de las proposiciones presentadas, implicó un vicio de trámite.

En resumen:

-Se incumplieron las reglas de juego pactadas en la sesión del 14 de junio sobre el orden en que se iban a discutir y votar los artículos, a petición aprobada de la representante Catherine Juvinao.

-La mesa directiva de la Cámara ya sabía, porque así lo dijo la Corte en 2015, que cuando un representante solicita la “discusión” y no solo la “votación”, esto debe hacerse por separado y le impide a la mesa tomar decisiones discrecionales al respecto.

-Pero la mesa cerró intempestivamente el debate por supuestamente llegar a la “suficiente ilustración” y violó los artículos 176 y 108 de la Ley 5 de 1992, que disponen las reglas generales sobre cómo se debe adelantar la discusión de un proyecto de ley.

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La repetición

Si esto fue así, ¿por qué se pudo repetir la votación para corregir el error?

La decisión de la Corte señala que la insuficiencia en la discusión implicó un vicio, pero que era subsanable porque sí hubo debate. Esto se explica porque entre los días 11 y 14 de junio se dio apertura al debate en plenaria, se debatieron y votaron dos informes de ponencia, uno negativo y otro positivo, se discutieron, votaron y aprobaron inicialmente seis artículos del proyecto que venía aprobado en primer debate por la Comisión Séptima de la Cámara y un séptimo artículo se alcanzó a discutir, aunque no a votar.

Ese fue el eje de la decisión de la Corte, técnica, pero al mismo tiempo elemental si se trata de congresistas que no son novatos y deberían conocer a fondo los procedimientos legislativos.

Por eso, se le ordenó a la Cámara reiniciar el debate desde el momento en que los congresistas del Pacto Histórico propusieron asumir el texto del Senado, para hacer un debate de fondo sobre su conveniencia, para luego debatir con suficiencia y votar el texto del proyecto de ley aprobado como tal. Esto se hizo el pasado sábado y ya algunos representantes manifestaron que es posible que no se haya cumplido la orden dada por la Corte.

Un debate más complejo de lo que parece

La reforma pensional, en consecuencia, más allá del álgido pulso entre bancadas, y entre la oposición y el Gobierno, deja una lección sobre el mínimo de procedimiento que se debe adelantar en el Congreso. 

Ahora bien, también hay que decir que la Corte Constitucional llegó a esta decisión luego de una fuerte discusión. CAMBIO conoció que la Sala Plena comenzó revisando una ponencia del magistrado Jorge Enrique Ibáñez que decía que el vicio era insubsanable y que no solo la reforma se debía caer, sino que la decisión debía tener efectos retroactivos.

Ibáñez y José Fernando Reyes iban en un camino. En frente, opuestos, estaban Juan Carlos Cortés y Vladimir Fernández, los más liberales. En el medio, con la tesis de subsanar, estaban Natalia Ángel y Miguel Polo. Esta postura fue ganando adeptos: primero, las magistradas Lina Escobar y Paola Meneses.

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La postura de que la Cámara podía enmendar el vicio tenía, entonces, cuatro votos. Según fuentes, el magistrado Reyes cedió. Ya eran cinco. Y luego apoyó la magistrada encargada Carolina Ramírez. Con mayoría, la Sala Plena llegó a un acuerdo y tomó una decisión unánime.

Los magistrados en todo caso hicieron algunas aclaraciones a sus votaciones para dejar en claro, entre otros, que debatir y votar son dos acciones diferentes, y que no porque se vote una iniciativa podrá asumirse que hubo deliberación. El magistrado Reyes también insistió en que hubo más vicios porque la Cámara ya había votado seis artículos y luego los reemplazó cuando aprobó todo el texto que venía del Senado. A su juicio, la Corte debió ser más dura porque desde 2003 ese mismo tribunal ha dicho que la votación ya efectuada no puede suprimirse. 

Ahora, la nueva discusión y votación que hizo la Cámara el pasado sábado, en sesiones extras, tendrá un nuevo examen de la Corte Constitucional que deberá determinar si su orden se cumplió y, luego, analizar de fondo algunos reparos que se presentaron contra artículos puntuales. De nuevo, será la Corte la que tendrá la palabra.